十二届全国人大常委会专题询问：如何实现基本养老保险基金全国统筹及保值增值

　　中国人大网讯 12月28日上午，十二届全国人大常委会第十二次会议举行联组会议，就统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况进行专题询问。

全国人大常委会委员郑功成提出问题

　　全国人大常委会委员郑功成提问说，养老保险是最重要的社会保障制度安排，它的成败决定着整个社会保障制度的成败。我们知道，近几年在中央的高度重视下，养老保险的改革与发展事实上取得了一系列的重要进展，特别是每一个老年人都能按月领取一笔数额不等的养老金，说明我们普遍养老金制度已经建立，这是一个世界性的奇迹。但是正如马凯副总理讲的，目前的养老保险制度还存在着一系列的问题，我认为其中一个最关键的问题，就是我们的基本养老保险制度还停留在地区分割的传统格局之下。各个地区的缴费费率高低不一，各个地区的缴费基数口径五花八门，各个地区的养老金的余缺不同，有的结余越来越多，有的收不抵支的缺口越来越大，不仅破坏了养老保险筹资机制、缴费义务应当公平的底线，也破坏了市场经济条件下法定劳工成本应当公平的底线。同时，还影响了劳动力在全国范围内的自由流动，对地区的协同发展实际上是一个不利的因素。我想问的是，社会保险法明确规定基本养老保险基金应当实行全国统筹，以全国统筹为法定目标，实际上是以养老保险制度的统一为目标。国家“十二五”规划也明确将全国统筹列为“十二五”期间国务院的一项重要工作任务，而十八届三中全会又进一步明确应该实行全国统筹。但是目前还没有看到进展。这项工作为什么进展得这么缓慢，应该是越快越主动，越早越主动，越晚越被动，难点到底在哪里？作为中央政府“十二五”规划中的工作任务还能不能如期完成？因为马上就进入2015年了，具体有什么打算？这是一个问题。还有一个问题与此相关，全国社会保障基金是我们国家应对人口老龄化高峰时期养老金支付压力的战略储备基金，大家都十分关心这笔战略基金的规模大小和长期保值增值问题。划拨国有股充实战略储备基金是讨论了十多年的，也写进了中央的重要文件，但是到目前为止也没有看到进展。我想了解，对划拨国有股充实养老保险战略储备基金到底有什么打算？作为战略储备基金，它的长期投资、长期的保值增值，又有什么打算？谢谢。

人力资源社会保障部部长尹蔚民回答问题

　　人力资源社会保障部部长尹蔚民回答说，正像郑功成委员刚才所说，基本养老保险基金实行全国统筹，是社会保险法作出的明确规定，也是党的十八届三中全会和“十二五”规划提出的明确要求。国务院对这个问题高度重视，一直按照这个目标在积极地推进相关工作。下面我想从四个方面介绍一下这方面的情况。第一，目前基本养老保险基金统筹的基本情况。我们国家养老保险制度的改革是从市县开始，逐步往上推进，从市县到省，最后再到全国统筹，目前是进展到省级统筹的阶段。省级统筹采取了两种方式，第一种方式是一个比较理想的模式，即全省的基金统收统支，目前有三个直辖市和三个省做到了。第二种方式，是目前其他多数省份采取的方式，即省级基金的调剂模式。我们认为，这两种方式都是省级统筹，无非是在具体的模式上有所不同。总体上看，运行还是比较平稳的。第二，我们认为目前基本养老保险基金全国统筹的条件逐步趋于成熟。可以从三个方面看。一是从思想舆论的情况来看，有了一个比较好的基础。随着我国人口老龄化的加快，城镇化的推进，各类人员在不同地区转移流动的规模也在加大，社会各界对加快实行全国统筹、增强养老保险制度的公平性、流动性和可持续性的共识在进一步增强，对推进养老保险基金全国统筹的思想基础有了进一步的提高。二是有了一个比较好的制度基础。随着多年的改革发展，职工养老保险基本制度模式已经确立，包括费率、待遇的确定，还有调整、转移接续政策总体上实现了全国统一，所以对推进基本养老保险基金的全国统筹奠定了一个比较好的基础。三是有了比较好的财力保障。国家财力不断增强，而且对社会保障的投入也在不断加大。2013年，各级政府对企业职工基本养老保险的财政补助达到了2814亿元，占总收入的13.5%。我们也回顾了一下，过去16年，各级政府对职工养老保险的财政补助合计达到了1.5万亿元。这说明财政已经深度参与了各省基金的平衡调剂，也为推进全国统筹奠定了比较好的财力保障。第三，全国统筹确实是一项重大的改革，确实还需要破解难点、攻坚克难。全国统筹的方向是非常明确的，刚才马凯副总理也介绍到，确实还有一些难点问题需要进一步攻克，其中最难的还是涉及到中央和地方的权力、责任，以及地方和地方之间利益关系的平衡和调整。这里面包括地区之间人力资源的配置不均衡，所以养老保险的抚养比高低差距比较大。再比如，各地的经济社会发展、财力状况、消费水平差异也比较大，不可能采取“一刀切”的办法拉平。再比如，各地养老保险基金结余也不平衡，仅东部地区就占了一半以上，而一些中西部地区还需要中央转移支付。还有其他一些问题，包括我们自身的信息化建设、经办服务能力、管理上的差异等等，这些因素都是要在全国统筹当中认真考虑的问题，也确实需要精心设计，照顾到各个方面利益的平衡。第四，目前我们对全国统筹的一些初步考虑。全国统筹的方向已经确定，在具体方案的设计上，根据马凯副总理的指示要求，一方面推进养老保险顶层设计，对顶层设计涉及到的一些具体问题，进行具体的研究、论证，广泛听取各方面的意见。目前我们对全国统筹的基本思路是，要合理划分中央和地方的事权及支出责任，共担养老保险基金平衡的责任。政策的重点是统一确定缴费的基数和费率，归集中央统筹基金，增加和用好中央财政补助资金；进一步统一全国的待遇确定和调整的政策，进行省际基金余缺的调剂；同时允许省级地区在确保全国统筹的前提下有一定的费率和待遇调整浮动幅度，调动中央和地方两个积极性，既体现统一性，又适应各地经济社会发展和生活水平的差异性。具体的时间表，“十二五”规划作出了明确要求，要在“十二五”规划期限内提出全国统筹的方案。中央深化改革规划任务中，也要求我们在2015年提出改革的举措。所以我们现在仍然是按照这个时间表，争取在2015年提出职工基础养老保险金全国统筹的方案。

全国社保基金理事会理事长谢旭人回答问题

　　全国社保基金理事会理事长谢旭人回答说，我就郑功成委员刚才所提的关于全国社保基金如何加强投资管理，实现保值增值的问题做一个简要的汇报。全国社会保障基金是2000年经中央批准建立的。全国社保基金是社会保障的储备基金，专门用于在人口老龄化高峰时期养老保险等社会保障支出的调剂和补充。社保基金的资金来源主要是财政性拨款，包括财政公共预算拨款，国有股转持，以及彩票公益金中央分成部分的拨入，这些年来通过投资运营实现增值收益。经过多年努力，在党中央、国务院的关心下，在社会各界和有关部门的大力帮助下，经过十多年的投资运营，到去年年底社保基金本身的资产规模已经近万亿，具体是9925亿元。今年收益情况比较好，估计到今年年底全国社保基金的规模能够达到1.1万亿元。近些年来投资运营也取得了较好收益，大体十多年来基金年平均收益达到8%左右。对社保基金的投资管理，这些年我们一直在加强这方面的工作。加强投资运营管理，实现保值增值，总的思路是要认真贯彻党中央、国务院一系列方针政策，以及对社保基金管理所做的总体部署，坚持稳中求进、务实创新，不断地优化投资结构，切实加强投资运营的科学精细管理，加强投资管理的法治建设以及员工队伍建设，努力实现较好的收益，切实防范风险，确保社保基金安全和保值增值。具体的管理措施大体有这么几个方面：一是科学合理地配置基金资产。通过密切关注和分析经济形势以及资本市场发展趋势，根据国家规定的投资管理政策范围的要求，科学地制定基金资产的配置计划，同时根据市场运行状况适时做动态调整，从而使资产能够比较合理地配置到固定收益产品、股票产品、实业投资产品，以利于防范风险和实现比较好的投资收益。二是扎实做好国内投资产品的管理工作，发挥固定收益产品包括银行存款、金融债、优质企业债、信托贷款等固定收益产品的基础性作用，以利于基金收益稳定增长，通过优化存量、改善投资组合，提高委托投资的管理收益。要积极推进境内股票委托投资组合的管理创新，促进委托投资管理人不断优化和调整产品组合结构，改进指数化和转持股票投资策略，努力提高股票投资收益。积极拓展实业投资项目，适应当前股权基金投资的政策调整，稳步扩大结构性基金方面的投资规模。进一步加强境外公开市场投资产品的管理，优化投资结构，取得更好的收益。三是进一步强化风险防范工作，切实加强各项投资的投后管理，改进监督考核机制。更重要的是，根据对投资风险收益特征的分析，有针对性地加强对投资项目的投后管理要求，建立健全合规监管工作，加强对委托管理的指导和检查监督。完善各类诸如年检、年报，以及定期审核的制度，加强对各种实业投资项目的巡查、监督、指导，以利于防范风险，提高收益。四是大力推进投资管理的制度建设。首先，在国务院法制办统筹下促进社保基金条例的制定工作，进一步加强规范社保基金的投资管理。适时修订社保基金境内投资管理办法和境外投资管理办法。进一步完善投资管理的岗位责任制和绩效考评制度，更好地建立内部激励约束机制。实施社保基金科学精细管理办法以及风险管理办法，更好地发挥投资决策委员会、风险管理委员会的作用，促进科学决策，严格管理。五是进一步推进改革完善社保基金投资管理体制和运行机制，更好地提高投资管理的效率，积极推进投资产品的创新、管理的创新，有效地抵御风险，实现较高收益。六是加强基金管理员工队伍建设，搞好干部的职业培训，提高专业素质，切实加强党风廉政建设和职业道德教育，提高员工的综合素质，更好地适应市场形势的变化，从队伍建设上来保证基金能够更好地运营管理。进一步完善社保基金管理信息化建设，为基金管理提供技术支持。总之，通过努力加强投资科学精细管理，确保社保基金安全，实现保值增值。谢谢。

财政部部长楼继伟回答问题

　　财政部部长楼继伟回答说，刚才郑功成委员提出了一个问题，即划拨国有资产充实社保基金的问题。首先，我说明一下，划拨国有资产充实全国社保基金实际上是两方面工作。全国社保基金理事会是2000年成立的，2001年国务院就作出一个决定，即增量划拨国有资产给全国社保基金。我想郑功成委员问的是存量划拨问题。增量划拨我先简单介绍一下。当时规定上市公司首发增发国有股负担融资额的10%交给社保基金，在2009年股权分置新老划断之后又作了一些补充，增量划拨2001年到2013年底共约2300亿。这个制度确实也有缺陷，因为公司的融资额并不是国有股的融资额，让国有股按全部融资额10%划拨，国有股觉得不太公平。最好还是做存量划拨，这更有道理，因为像德江同志讲到的，过去没有建立养老保险，退休人员费用都是由企业承担，企业又和国家财政连在一起，最后表现为国有资产存量。所以，划一部分国有资产存量补历史上没缴养老金的窟窿是对的，这是十八届三中全会的要求。现在由财政部牵头，由国资委、人社部、社保基金理事会等部门参与这个工作。但是，这个问题比较复杂，复杂在什么地方？复杂在和国有资产的改革连在一起。三中全会前，实施的是管人、管事、管资产的统一管理体制，现在强调以管资本为主，成立了两类公司，即资产运营公司和国有资产投资公司。存量划拨国有资产，需要研究怎么操作和在哪一级划转的问题。目前，国资体制改革方案由多部门参加，大家各负责一部分，只有改革方案拿出来后，才好说在哪一级划转。我们已经初步完成了国有资本股的统计，也做了一些调研，正在与有关部门协调。总之，这个事情是很复杂的系统工程，和国有资产管理体制改革连在一起，相互交错，下一步还需要制定可操作性的方案。刚才，尹蔚民部长谈到了全国统筹问题，我简要补充一下。我完全同意2015年力争提出一个全国统筹方案。马凯同志也讲到这是个复杂的系统工程。现在我们推进全国统筹，要同时实现早缴多得、多缴多得的机制，实现基金的精算平衡。目前，养老保险缴费率太高，企业负担沉重，但实际给付的养老金更多，增长更快。我们非常担心如果没有统一的系统设计，没有把多缴多得、少缴少得、精算平衡，这些机制建立起来，一旦统筹上来，财政是受不了的。如果让财政负担，等于是要其他纳税人多交钱，否则补不了这个窟窿。现在处于经济下行期间，让纳税人多交税是不现实的。因此，提出全国统筹方案时要把精算平衡和多缴多得的机制补充到里面，把养老保险本身的机制体现出来，这样方案才会比较完善。关于德江委员长说的将国有资本经营预算一定比例放到社保基金的事，我们回去再研究。我说一个大账，现在中央国有企业一年利润实际上超过1万亿，真正汇集到国资委账下，最后到财政部国有资本经营预算的只有1000亿元左右。国有资本经营收入更多的应该进入大账，当然也不能把国企的折旧都拿掉。下一步，按照十八届三中全会要求，到2020年将国有资本预算的30%划入公共预算，并更多地用于保障民生。