广泛深入开展监督工作 扎实推进五年规划实施

2016年3月，十二届全国人大四次会议审查批准了关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，并作出了决议。深入实施“十三五”规划纲要，全面完成“十三五”发展目标任务，对于夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利，实现第一个“百年目标”，意义十分重大。 2016年是全面实施“十三五”规划纲要的开局之年。回首“十二五”，展望“十三五”，全国人大常委会是如何通过有效发挥人大的监督职能作用，推进“十二五”规划纲要实施的？取得了哪些成效和经验？还将如何推进第十三个五年规划纲要的实施？近日，本刊记者就全国人大常委会监督工作回眸与展望这一主题采访了全国人大常委会办公厅秘书局巡视员傅文杰。

凝聚全民意志，把思想行动统一到中央决策部署上

   记者：“十二五”时期，我们党团结带领全国各族人民顽强拼搏、开拓创新，经济社会发展取得显著成就，国家“十二五”规划纲要提出的主要目标指标胜利实现，经济实力、科技实力、国防实力、国际影响力又上了一个大台阶，为实现2020年全面建成小康社会的第一个百年目标打下坚实基础。请您解读一下，全国人民代表大会会议审查批准“十二五”规划纲要的重要意义？

傅文杰：制定并实施国民经济和社会发展五年规划纲要，是几十年来中国社会主义建设和改革开放实践的宝贵经验，是党治国理政、组织建设各项事业的经典方式，已成为中国特色社会主义制度的重要内涵。国民经济和社会发展五年规划纲要是在党的领导下动员全国各族人民、组织社会力量共同投入各项建设事业，实现国富民强的行动指南。全国人民代表大会会议审查批准五年规划有着重大的政治意义和重要的现实意义。

   人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国特色社会主义制度的本质内涵。党中央提出关于编制国民经济和社会发展五年规划纲要的建议，体现了党的政策方针。国务院制定五年规划纲要并依法向全国人民代表大会提交议案。全国人民代表大会会议依法审查五年规划纲要，代表们肩负全国各族人民的重托，依法履职，集思广益，群策群力，充分发扬民主，把广大人民群众的利益诉求和期望融入五年规划纲要，把思想行动统一到中央决策部署上来，全国人民代表大会会议批准五年规划纲要的决议凝聚了全中国各民族人民的共同意志。五年规划纲要的制定和实施体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。全国人民代表大会会议审查批准国民经济和社会发展五年规划纲要，实践了中国特色社会主义理论，坚持了中国特色社会主义道路，丰富了中国特色社会主义制度。因此，积极开展立法、监督等各项工作，全面深入地推进五年规划纲要的实施，是十分重要、十分必要的。

全程发力，依法按程序督促规划实施

   记者：全国人大常委会是如何推进“十二五”规划纲要的制定和实施的？

傅文杰：改革开放以来，经过多年的实践、探索、总结，全国人大及其常委会审查批准国民经济和社会发展的五年规划纲要、督促纲要的实施，已经形成了一套比较规范的制度、一套比较完整的程序。一是提前调研，提出建议。为了做好审查批准五年规划纲要的准备工作，提前一年，全国人大常委会在制定年度监督工作计划时，就要专门安排对“十二五”规划纲要编制的重大问题的专题调研，选择10—20个重点问题，动员全国人大各专门委员会、常委会工作委员会的专业力量，进行为期若干个月的专题调研，形成一批高水平、有分量的调研报告，既为中央决策和研究编制规划纲要提供重要参考，也为来年大会审查批准“十二五”规划纲要做好充分准备。二是审查批准，作出决议。根据宪法和有关法律的规定，全国人民代表大会会议审查和批准国务院提交的关于国民经济和社会发展的五年规划纲要。十一届全国人大四次会议审查和批准了“十二五”规划纲要，作出关于国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议。三是分解任务，逐年推进。

在十一届全国人大四次会议审查批准“十二五”规划纲要的同时，审查批准当年年度国民经济和社会发展计划，为五年规划纲要的实施迈好第一步。以后每年3月的全国人民代表大会会议逐年审查批准当年国民经济和社会发展计划并作出决议，稳步推动五年规划纲要的实施和目标的实现。四是分门别类，督促落实。“十二五”时期各年度，全国人大常委会在安排监督工作项目时，紧紧围绕“十二五”规划纲要内容，紧紧围绕当前中央决策部署，紧紧围绕人民群众反映强烈和社会普遍关注的热点问题，研究确定已有工作选题，逐条逐项督促落实“十二五”规划纲要的部署，推动“十二五”规划纲要提出的主要目标指标胜利实现。五是听取报告，强化实施。为全面评估“十二五”规划纲要实施进展情况，推进纲要顺利实施，全国人大常委会于2013年听取审议了关于“十二五”规划纲要实施中期评估报告。报告重点围绕纲要明确的主题主线、主要目标、战略任务、重大改革、重点工程等实施进展情况进行全面评估，立足纲要实施、着眼长远发展，提出强化实施的对策建议。“十二五”规划纲要的完成情况，在全国人民代表大会会议审查批准“十三五”规划纲要的同时，一并作出总结。　　

每年听取计划和预算报告，稳步推进五年规划纲要实施　　

记者：五年有规划，年度有计划。请问，在监督工作中是如何加强对宏观经济运行监管、推进五年规划纲要实施的？　　

傅文杰：在国民经济和社会发展的“十二五”规划纲要经全国人民代表大会会议批准后，年度计划是贯彻落实规划纲要的重要支撑，也是对规划纲要的微调和补充完善。按照法律规定，每年3月的全国人民代表大会会议要审查批准国民经济和社会发展的年度计划，每年8月的全国人大常委会会议要听取审议当年计划执行情况的报告。全国人大相关专门委员会积极协助做好审查计划、审议报告的相关工作，督促国务院有关部门主动适应经济发展新常态，坚持稳中求进工作总基调，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，保持宏观政策连续性和稳定性，在区间调控基础上加大定向调控力度，高度重视应对经济下行压力，高度重视防范和化解系统性风险，大力推进改革开放，保持稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险综合平衡，努力完成全年经济社会发展主要预期目标，促进经济持续健康发展和社会大局稳定。　　五年规划、年度计划确定后，财政支持便是关键因素，要把财政资金管好、用好。按照监督法、预算法等法律的规定，每年3月的全国人民代表大会会议安排听取审议预算执行情况报告、审查批准中央和地方预算；每年6月的全国人大常委会会议审查批准年度中央决算，听取审议预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

此外，“十二五”规划纲要实施期间，全国人大常委会会议还听取审议了国务院关于加强政府债务管理情况的报告，审查批准了地方政府债务限额，开展关于国民收入分配工作的专题调研。全国人大相关专门委员会和常委会相关工作委员会积极协助，督促财政部门积极推进财税体制改革，规范转移支付制度，完善预算管理，推进预算公开，加大重点支出投入力度。为加大监督工作力度，全国人大常委会连续两年结合听取审议中央决算报告开展了专题询问。为贯彻落实中央全面深化改革精神，制定了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告的机制，推动审计查出问题整改工作制度化长效化，增强预算监督的针对性和实效性。　　

着力加强经济工作监督，促进转方式调结构　　

记者：“十二五”规划纲要提出，要确保科学发展取得新的显著进步，确保经济发展方式取得实质性进展。请问，在推动经济发展方式转变和经济结构调整方面，全国人大常委会开展了哪些有效的监督工作？　　

傅文杰：“十二五”规划纲要对经济发展提出了一系列目标，总的目标是经济平稳较快发展，价格总水平基本稳定，国际收支趋向基本平衡，经济增长质量和效益明显提高。同时要求结构调整取得重大进展，居民消费率上升，农业基础进一步巩固，工业结构继续优化，战略性新兴产业发展取得突破，城乡区域发展的协调性进一步增强。

全国人大常委会高度重视推动加快转变经济发展方式、加快调整经济结构。五年中，针对经济发展中不平衡不协调不可持续的问题、制约科学发展的体制机制问题，全国人大常委会先后听取审议了国务院关于加快转变经济发展方式工作进展情况的报告，关于国有企业改革情况的报告，关于深化行政审批制度改革转变政府职能工作情况的报告，关于信息化建设及推动信息化和工业化深度融合发展工作情况的报告，关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣工作情况的报告，关于城镇化建设工作情况的报告，关于深入实施西部大开发战略情况的报告，关于旅游业发展工作情况的报告（检查了旅游法实施情况），关于财政科技资金使用情况的报告，关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告，关于自由贸易试验区工作进展情况的报告，检查了专利法实施情况，围绕促进民族地区经济社会发展问题、《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》的落实情况等进行专题调研。通过上述监督工作，着力扩大内需特别是消费需求，把扩大内需的重点更多放在保障和改善民生、加快发展服务业、提高中等收入者比重上来，推动经济增长更多地依靠内需拉动。加快科技进步和自主创新步伐，引导支持创新要素向企业聚集，培育发展战略性新兴产业，改造提升传统产业，促进产业结构优化升级，推动经济增长更多地依靠创新驱动。坚持不懈地推进节能减排，强化政策引导，加强重点领域的节能减排和生态保护，坚决淘汰落后产能，切实抑制高耗能高污染产业过快增长，加快发展绿色产业和循环经济，推动经济增长建立在可持续发展的基础上。

推动“三农”事业发展，加快社会主义新农村建设　　

记者：纵观“十二五”时期中国各方面的发展，农业在国民经济中依旧处于基础地位，农村建设依旧是短板，贫困人口依旧主要是农民。请问，“十二五”期间，全国人大常委会开展的监督工作是如何推动“三农”事业发展的？　　

傅文杰：习近平总书记说过“小康不小康，关键看老乡”。解决好“三农”问题是全面建成小康社会的底线，关乎全民素质提高、经济持续健康发展、社会和谐稳定。“三农”问题历来是全国人大常委会着力监督、重点支持的。每年的监督工作计划都围绕着“三农”主题。　　

“十二五”规划纲要提出了“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，保障粮食安全，加大扶贫投入，逐步提高扶贫标准，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园”的要求。“十二五”期间，全国人大常委会先后两次对农业法的实施情况进行检查，还听取和审议了国务院关于农村扶贫开发工作情况的报告，要求政府有关部门加大农业投入和补贴力度，毫不放松地抓好粮食生产，加强农业科技创新，建立新型农业社会化服务体系，稳步推进农村扶贫开发，提高扶贫精准度，重视农业和农村生态环境保护，发展多种形式规模经营。抓住全面加强农田水利建设这个重点，听取和审议国务院关于农田水利建设工作情况的报告、关于国家财政水利资金投入和使用工作情况的报告，进一步规范财政水利资金分配机制、提高资金使用效益，促进加快实施年度大型灌区续建、病险水库除险加固、“五小水利”工程等农田水利重点项目建设，大力发展节水灌溉，建立健全水权转让制度，健全农田水利监管长效机制，推进农田水利法制化建设。听取和审议了国务院关于推进新农村建设工作情况的报告并开展专题询问，提出了加强新农村建设统筹和规划、加快现代农业建设、加强农村基础设施建设、加快农村社会事业发展、加大农村环境整治力度、深化农村改革、完善农村基层治理等7个方面的意见、建议和改进措施。开展了农村土地承包法执法检查，听取和审议了国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告、关于集体林权制度改革工作情况的报告，推动落实最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，切实保障农民土地承包经营权，保持土地承包关系稳定并长期不变。就县级基本财力保障机制运行情况开展专题调研并听取审议专项工作报告，听取审议关于农村金融改革发展工作情况的报告，对扩大县域发展自主权，建立健全县级基本财力保障制度，深化农村金融改革，建立现代农村金融制度，增强农业农村发展活力提出了切实可行的改进意见，起到了强有力的推动作用。　　

高度关注重大民生问题的解决，维护人民群众根本利益　　

记者：“十二五”期间，就医、上学、住房等与老百姓日常生活密切相关的民生问题，一直是社会普遍关注的热点。请问全国人大常委会在推动解决民生问题方面做了哪些卓有成效的监督工作？

傅文杰：“十二五”期间，全国人大常委会始终高度重视并着力推动解决重大民生问题，加强对社会广泛关注的重大民生工作的监督检查，维护最广大人民群众的根本利益。

按照“十二五”规划纲要中“坚持民生优先”“努力使发展成果惠及全体人民”的部署要求，全国人大常委会针对医药卫生体制改革、城镇保障性住房建设和管理、城乡社会保障体系建设、传染病防治工作、消防工作、安全生产、社会救助工作、公共文化服务体系建设和文物保护法的实施情况等人民群众长期广泛关注的重点难点问题，通过听取审议报告、执法检查、专题询问、跟踪调研等多种监督工作方式，抓重点、下功夫、促实效，抓住一两个矛盾突出的问题作为突破口，盯住一两个方面的具体工作进行反复监督，力争解决，督促和支持国务院有关部门把保障和改善民生作为首要任务，积极稳妥解决人民群众关心的重点难点问题，确保重点改革措施顺利实施，让广大人民群众得到实惠。

“十二五”规划纲要提出，“全面贯彻党的教育方针，保障公民依法享有受教育的权利，办好人民满意的教育。”全国人大常委会高度重视有关教育法律的贯彻落实，多次针对教育领域的重点问题开展监督工作，听取审议了国务院关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》工作情况的报告并进行专题询问，推动国务院进一步改进教育工作，适应经济社会发展新常态、新需要，办好基础教育、义务教育、高等教育、职业教育。2015年，全国人大常委会检查了职业教育法的实施情况，张德江委员长担任执法检查组组长，着力推动有关部门完善体制机制，促进以就业为导向的职业教育办学质量提高，促进产教深度融合和校企共同育人，促进普通本科高等院校转型发展。保障食品安全，是“十二五”规划纲要中关于加强公共安全体系建设的重点内容。全国人大常委会高度重视这项工作，2009年6月1日，食品安全法正式施行，当年就进行了执法检查。2011年，全国人大常委会再次对食品安全法实施情况跟踪检查监督，推动食品安全法实施中监管体制、手段和制度等重点、难点问题的解决，努力推动食品安全法全面深入实施，切实解决好、保障好食品安全。全国人大常委会还开展了老年人权益保障法、残疾人保障法、未成年人保护法执法检查，督促加强社会特殊群体、弱势群体保护，维护他们的合法权益。

加强宪法法律实施，着力促进公正司法　　

记者：“十二五”期间，依宪治国、依法治国全面推进，全社会法治化水平有所提高。请问，全国人大常委会监督工作在推进严格执法、公正司法、全民守法过程中有哪些内容和特点？　　

傅文杰：全国人大常委会监督工作按照“十二五”规划纲要的战略部署，抓住关系改革发展大局、社会和谐稳定、人民群众反映强烈的突出问题，着力加强和改进对执法工作、司法工作的监督，着力加强法治宣传教育，促进行政机关严格执法、司法机关公正司法，推动社会治理法治化水平稳步提高。全国人大常委会监督工作中涉及行政机关的内容，其他部分已较多叙述，此处不再赘言。　　

按照“十二五”规划纲要“加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”的战略部署，全国人大常委会监督工作中通过多种方式促进法治宣传教育深入开展，弘扬宣传法治精神，听取和审议了国务院关于“五五”普法工作情况的报告并作出了关于“六五”普法的决议，听取审议了国务院关于“六五”普法决议执行情况的报告并作出了关于“七五”普法的决议。“十二五”期间，普法决议得到全面贯彻落实，法治宣传教育工作取得了明显成效。全国人大常委会2014年通过了关于设立国家宪法日的决定，2015年通过了关于实行宪法宣誓制度的决定。全国人大常委会以立法形式设立宪法日和宪法宣誓制度，有利于全社会树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的意识，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施，具有重大而深远的意义。

“十二五”规划纲要提出，“要深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。”按照“围绕中心、突出重点、讲求实效”的监督工作思路，全国人大常委会监督工作有计划、有重点地进行，对司法工作开展法律监督和工作监督。五年来，全国人大常委会先后选择人民法院和人民检察院基层建设、知识产权审判工作情况、民事行政检察工作情况、公安机关执法规范化建设、人民陪审员制度工作情况、检察机关反贪污贿赂、规范司法行为、行政审判工作情况、刑事案件速裁程序试点情况、监狱法和禁毒法的实施情况、外国人入出境及居留就业管理工作情况等主题，听取和审议国务院和最高人民法院、最高人民检察院的十余个专项工作报告；在开展行政复议法、劳动合同法、未成年人保护法、专利法、消费者权益保护法执法检查过程中对与司法工作相关的问题提出了改进工作的意见和建议，有力地推动了司法工作；进一步加大对最高人民法院和最高人民检察院制定的司法解释的备案审查工作力度，对新制定的司法解释逐件进行审查研究，督促“两高”对司法解释进行集中清理工作，促进了法律体系的科学、统一与和谐。

全面加强环境保护监督工作，全力推进生态文明建设　　

记者：环境保护工作既是党和国家工作的重点，又是人民群众关注的热点。“十二五”期间，全国人大常委会监督工作在推进环保方面有哪些亮点与新举措？　　

傅文杰：生态文明建设是党的十八大确定的中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要组成部分，保护生态环境是各机关、各地区、各部门和全社会的共同义务。当前，我国环境保护和污染治理工作形势依然严峻，特别是大气、土壤、水等方面的污染十分严重。“十二五”规划纲要提出，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。“十二五”期间，全国人大常委会广泛听取各方面意见，积极回应社会关切，全方位、持续性加强对环境保护工作的监督，先后听取审议了国务院关于环境保护工作情况的报告，关于保障饮用水安全工作情况的报告，关于土地管理和矿产资源开发利用及保护工作情况的报告，关于生态补偿机制建设工作情况的报告，关于节能减排工作情况的报告，关于研究处理大气污染防治法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告；连续对环境保护领域的相关法律包括可再生能源法、气象法、大气污染防治法、水污染防治法进行了执法检查，并围绕环境保护工作、土壤污染防治工作进行了专题调研。通过上述工作，督促政府和企业落实环境保护责任，突出防治重点，推进产业结构和能源结构调整，加强执法监管，进一步加大水污染和大气污染防治工作力度，积极动员全社会力量，为保护和改善环境、推进经济社会可持续发展作出贡献。　　

在全国人大常委会持续有效的监督下，在主管机关和执法部门的努力下，在全社会的共同参与下，“十二五”规划纲要确定的环保任务基本完成，目标基本实现。比如，到“十二五”中期，单位国内生产总值能源消耗累计降低5.54%，主要污染物排放总量控制取得成效，化学需氧量、二氧化硫、氨氮排放总量前两年分别累计下降5.03%、6.62%、4.1%。截至2012年年底，森林面积增加约750万公顷，森林蓄积量增加6亿立方米，提前实现纲要目标。　　

开好头起好步，稳步推进“十三五”规划纲要的实施　　

记者：2016年是实施“十三五”规划纲要的开局之年。展望“十三五”的未来五年，全国人大常委会将如何推进“十三五”规划纲要的实施？监督工作将如何开展？　　

傅文杰：“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，贯彻落实十二届全国人大四次会议精神，全国人大常委会的监督工作将认真按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，严格依法进行正确监督、有效监督，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，维护宪法和法律权威，完善方式方法，增强监督的针对性和实效性，促进“一府两院”依法行政、公正司法，促进国家治理体系和治理能力现代化，为夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利作出贡献。　　

首先，做好2016年这一“十三五”规划开局之年的工作，对于“十三五”规划纲要的全面、深入实施意义十分重大。目前，全国人大常委会2016年的监督工作计划已经全国人大常委会委员长会议通过并印发有关方面贯彻实施，并公开发布在互联网上。今年的29个监督工作项目从内容分布来看，推动经济领域改革发展方面的有7项，财政预决算监督方面的有5项，社会与民生建设方面的有9项，生态文明建设方面的有4项，法制建设、司法工作方面的有4项。将要开展或正在开展的食品安全法、环境保护法、安全生产法、促进科技成果转化法等执法检查，将要听取审议的高等教育改革、国有资产管理、自然保护区建设等专项工作报告，都是紧扣“十三五”规划纲要的实施，紧扣党和国家工作大局来开展的。2016年的监督工作计划紧紧围绕推进全面建成小康社会工作大局，内容涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动“十三五”规划纲要全面铺开、全面实施。

其次，认真履行法定职责和法定程序，分阶段、分步骤稳步扎实推进“十三五”规划纲要实施。一是紧扣“十三五”规划纲要实施进度和落实情况，逐条制定好年度监督工作计划，紧紧围绕中央决策部署和人民群众关心、社会关注的突出问题，精心选择监督项目，扎实推动“十三五”规划纲要具体内容和具体任务的实现。二是适时安排听取审议国务院关于“十三五”规划纲要实施情况的中期报告，回顾规划纲要完成情况，发现问题，总结经验，更好地推动“十三五”规划纲要后半段的工作。三是在“十三五”规划纲要实施的收官之年，动员力量，精心组织专题调研，全面梳理“十三五”规划纲要实施总体情况，认真撰写调研报告，向中央有关部门提出意见和建议。

再次，下功夫增强监督工作的针对性、实效性，着力促进“十三五”规划纲要各项任务的完成和总体目标的实现。在监督工作方式方法上注重各种形式的有机结合和不断创新，综合运用专题询问、专题调研、跟踪监督等方式方法，形成监督合力。例如，去年全国人大常委会首次结合听取审议执法检查报告开展专题询问，这既是对执法检查效果的强化，也是对专题询问方式的丰富和完善。近年来，全国人大常委会在这方面做了大量的探索和实践，立足于推进依法治国、维护宪法和法律权威，加大监督工作力度，改进监督方式方法，积累了新的有益经验。4月12日，张德江委员长在今年食品安全法执法检查组第一次全体会议上，针对全国人大常委会执法检查提出了工作要求，要求抓住抓好六个环节：选好执法检查题目、重视搞好执法检查组织工作、全面准确报告执法检查情况、认真进行审议、加强改进实际工作和向常委会报告落实情况。这六个环节环环相扣、依次递进，形成了一个完整、系统的链条。通过执法检查这一监督工作方式的不断完善，其针对性实效性得到大大提高。总之，要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，严格执行监督法的有关规定，依法用好执法检查、听取审议报告、专题询问、跟踪监督、质询等多种监督方式方法，增强监督实效，推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题，推动“十三五”规划纲要贯彻实施，为全面建成小康社会作出新的贡献。