从长远考虑应制定公益诉讼法

4月22日,人民检察院提起公益诉讼立法问题研讨会在河南郑州召开。百余名专家学者、检察官、法官、律师围绕立法必要性、立法形式等热点问题深入研讨。多位专家和业内人士建议,全国人大常委会可采用“决定”的立法形式,授权在全国检察机关推开提起公益诉讼。

最高人民检察院理论研究所所长王守安介绍,2015年7月1日,《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》授权13个省市检察机关提起公益诉讼试点工作,试点期限为两年。高检院理论研究所将《人民检察院提起公益诉讼立法问题研究》这一重大课题,委托国家检察官学院河南分院进行研究,课题组深入湖北、江苏等试点单位进行调研,通过近一年的研究,形成了研究报告和两个立法专家建议稿。

课题组组长、国家检察官学院河南分院院长田凯在作课题汇报时说,截至2017年1月,各试点地区检察机关共办理公益案件4681件,其中诉前程序案件4155件,提起诉讼526件,生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等四个试点领域全部覆盖,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷,督促近1400家违法企业进行整改,索赔治理环境、恢复生态等费用1.6亿元,督促收回欠缴的国有土地出让金32亿元。公益诉讼试点工作开展至今已一年半多,试点工作进展顺利,取得了较好的成绩。

代表委员关注公益诉讼

4月12日,高检院召开全国人大代表议案建议和全国政协提案交办会,在承办的204件议案、建议和提案中,公益诉讼类约占15.7%,对全面推开公益诉讼、如何做好改革的顶层设计、推动完善公益诉讼立法、深入推进公益诉讼制度建设提出了有价值的意见和建议。公益诉讼改革成为2017年代表、委员高度关注的热点。

检察机关提起的公益诉讼第一案发生在1997年5月。当时,河南省南阳市方城县检察院接到群众举报后,经调查确认,方城县工商局独树镇工商所将价值6万余元的门面房以两万元的价格出卖。方城县检察院根据宪法规定,以原告身份向法院提起诉讼。当年12月3日,这起全国首例由检察机关提起的公益诉讼案件取得了胜诉判决。

之后,全国部分检察机关开始尝试直接起诉,办理了一批公益诉讼案件。从1997年到2007年的10年间,仅河南省民行检察部门就办理公益诉讼案件1572件,发出检察建议1019件,支持起诉296件,直接起诉242件,为国家挽回经济损失2.7亿元。

2015年7月1日,全国人大常委会直接授权检察机关开展公益诉讼试点工作后,各试点地区检察机关迸发出极大工作热情。

“一个授权决定加三个司法解释,使检察院提起公益诉讼局面大为改观。”不少专家学者和试点地区法检两院负责人认为,从2014年党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中首次提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,到第12次深改小组开会通过《检察机关公益诉讼改革试行方案》,再到2015年7月全国人大常委会授权13个省市开始试点,这项制度得以初步建立。2015年7月和2016年1月,最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作办法》两个司法解释。2016年2月,最高人民法院发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。

久拖不决问题得到解决

“无论是长白山水资源的保护,还是很多地方的森林资源保护以及环境污染问题的遏制,都说明检察机关提起的公益诉讼确实有实际效果,推动解决了一批久拖不决的环境污染问题。”国家检察官学院党委书记胡卫列认为。

甘肃酒泉阿克塞哈萨克族自治县有10多家石棉矿企业,自1950年开采后,一直未依法办理环评手续,给生态环境造成严重影响。该县环保局对此虽有关注,但并未采取切实有效的监管措施,污染问题也始终未能解决。

直到该县检察机关介入,决定提起行政公益诉讼后,县政府才采取措施,依法关停这些企业,并认真进行整改,困扰该县60余年的石棉污染问题最终得以解决。

“检察机关的介入助推公益诉讼案件迅速解决,而且检察机关自身具有调查、监督等权力的独特优势。”中国绿发会法律部律师张娜等公益组织代表认为,2014年和2015年相继获得公益诉讼诉权的省级以上消协和符合一定条件的环保组织,同期提起了不少产生良好社会影响的公益诉讼案件,例如,校园毒跑道、实名制车票丢失仍需补票、手机预装软件卸载难、供水公司霸王条款等案件,但是无论从数量上还是效果上,和检察院提起的公益诉讼相比还有差距。

北京市门头沟区检察院检察长杨淑雅等试点检察机关代表坦言,从一年多来的试点情况来看,主要面临三个方面的问题:一是公益诉讼的调查难度远远大于贪污渎职犯罪案件的调查难度,要给予检察机关一定的调查手段；二是缺乏刚性监督,诉前建议缺少必要的强制性措施；三是公益诉讼案件办理缺乏规范程序,案件类型新、界定范围认识不统一,检察机关和法院办理、审理难度大、效率低。

杨淑雅提出的对策与建议是:一要确定检察机关的公诉人身份,不要简单地把检察院当成原告,因为检察院没有自己的利益,是代表国家提起诉讼,如果简单地把检察院看成当事人,会严重制约检察机关监督职责的履行,这与检察机关代表国家参与诉讼的一贯定位不符；二要有一个全面推开公益诉讼的授权决定,同时修改人民检察院组织法及相关法律法规,将来还是要单独制定公益诉讼法；三要建立程序性制度,统一办案流程,确定标准、模式,并在立法中注意出台刚性措施,例如调查过程中的传唤、冻结等；四要建立一支既有侦查能力又有庭审能力,同时具有深厚行政法理论研究功底的正规化、专业化、职业化检察官办案队伍。

最高检司改办副厅级检察员、青海省检察院副检察长张步洪认为,尽管在修订后的民事诉讼法、消费者权益保护法和环境保护法等立法中规定了相关社会组织可以提起公益诉讼,但是社会组织提起公益诉讼,却面临筹资难、立案难、举证难、赔偿难等障碍,其提起公益诉讼案件的数量并不乐观。2015年1月至2016年6月,全国社会组织提起环境民事公益诉讼案件仅有93件,与检察机关提起公益诉讼案件的数量比较,相差甚远。

尽快建立公益诉讼制度

“为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作将在今年6月底结束,时间已不到3个月。在此期间,采取修改民事诉讼法、行政诉讼法等方式,时间和条件上并不现实。如果一味等待修法,将造成检察机关提起公益诉讼工作在试点期满后因缺乏法律依据而中断。而全国人大常委会单独就人民检察院开展公益诉讼问题进行决定,能够快速及时解决人民检察院开展公益诉讼无法可依的问题。”中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年呼吁,建议全国人大常委会采用“决定”的立法形式授权全国检察机关提起公益诉讼。

课题组成员、郑州大学法学院教授张嘉军认为,全国人大常委会就某项问题作出决定是经常采用的立法工作形式,全面授权决定是对人民检察院试点公益诉讼工作的总结和肯定,也是对全国人大常委会授权试点决定的延续和提升,有利于推动公益诉讼制度尽快建立和发展。

中国政法大学教授、中国行政法学研究会副会长刘莘认为,全国人大常委会应当在授权决定中作原则性框架性规定,具体细节由最高法和最高检确定。这一方面是由于在时机尚未成熟的情况下,过于细化的规定无益于立法；另一方面也是因为在不到3个月的实践中,并不能完成真正的立法任务。从长远来看,为了跨越公法私法的鸿沟,应当制定单独的公益诉讼法,对公益诉讼全过程进行设计和规定。