行政訴訟法大修：讓“民告官”不再難

2013 年歲末，行政訴訟法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第六次會議初次審議。這是被稱為“民告官”法律的行政訴訟法在施行23 年后的首次大修。社會公眾對於此不僅倍感振奮、高度認同，也充滿期待。在當前貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的契機面前, 人們期盼通過修改這部法律, 讓“民告官”渠道能夠更加暢通, 改變“信訪不信法”現狀, 朝著法治中國的目標向前再邁一步。

施行23年后首次提請

全國人大常委會審議

作為我國三大訴訟制度之一，行政訴訟制度涉及政府公共權力的行使和公民、法人、其他組織合法權益的保護。1989 年4 月4 日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了行政訴訟法。新中國第一部“民可告官”的法律由此誕生。法律於1990 年10 月1 日起施行。法律實施23 年來，在解決行政爭議、推進依法行政等方面發揮了重要作用。但是，近年來屢見不鮮的“民告官”難，嚴重損害了社會公正，也制造了大量的社會問題。

全國人大常委會組成人員在審議時普遍認為，修改行政訴訟法十分必要，要重點解決行政案件“立案難”“審理難”“執行難”等突出問題，依法治理行政機關不作為、亂作為現象，維護公民、法人和其他組織的合法權益。

全國人大常委會法工委副主任信春鷹：近年來，許多全國人大代表和有關方面陸續提出修改行政訴訟法的意見和建議。全國人大常委會法工委從2009年開始著手行政訴訟法的修改調研工作。2013 年11 月分兩次召開17 個省、自治區、直轄市人大法制機構及政府法制部門、人民法院和人民檢察院參加的座談會。在充分論証並取得基本共識的基礎上，形成了行政訴訟法修正案草案。

全國人大財經委委員歐陽昌瓊：作為一部“民告官”的法律，行政訴訟法受到社會各界高度關注。瀏覽最近的媒體，此次修改已在全國范圍內引起熱議，從中可看出人民群眾對行政訴訟法修改充滿了期待。

新華社：這部支持“民告官”的法律，對於推進依法治國具有重要意義。因此，法律的修改對於排除我國目前“民告官”的種種法律障礙和困難，保障官民爭議解決法律渠道的順暢將發揮重要作用。

修法聚焦解決

立案難、審理難、執行難

擴大行政訴訟受案范圍，可口頭起訴，行政機關不得干預、阻礙法院立案……隨著行政訴訟法修正案草案提請全國人大常委會審議，草案中的立法亮點頻頻見諸報端。人們對修法如何著力破解立案難、審理難、執行難，產生了極大興趣。

2013 年9 月, 河南一家酒店的職工向法院提起行政訴訟, 希望通過法律途徑向當地工商行政部門討要說法。而法院卻以“領導說不立案”為由讓他們吃了閉門羹。

當前，行政訴訟面臨的“三難”中，最突出的是法院立案難。公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛，行政機關不願當被告，法院不願受理，導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。

對此，草案從多方面完善對當事人訴權的保護：明確規定行政機關不得干預、阻礙人民法院受理行政案件，被訴行政機關應當依法應訴﹔擴大了受案范圍，將行政機關侵犯農村土地承包經營權，行政機關違法集資、征收征用財產、攤派費用，行政機關沒有依法支付最低生活保障待遇或社會保險待遇等納入受案范圍﹔明確可以口頭起訴，方便當事人行使訴權﹔強化受理程序約束，規定人民法院應當在接到起訴時當場予以登記，並出具注明日期的書面憑証。

《人民日報》：此次全國人大常委會修改行政訴訟法，不論是對受案范圍還是對管轄權的修正，抑或是法院對政府“紅頭文件”可附帶審查的規定，都進一步強化了對公權力的約束。通過法律的約束，使政府行為更有公信、政府職能更有效率。

新華社：修法體現程序正義, 首先要解決打官司“門太窄”。這次修改擴大了法院的受案范圍，明確了公正司法、監督行政的原則和宗旨, 使其回歸法律本位, 是這次修改的一大亮點。

異地管轄 減少行政機關干預審判

不執行法院判決可拘留行政官員

2013 年6 月3 日, 山東棗庄市市中區人民法院開庭審理了一起23 名村民共同訴某人民政府不履行信息公開法定職責的行政訴訟案件。這是山東省開展行政訴訟案件集中管轄試點工作以來,首起異地審理的行政訴訟案件。

現行行政訴訟法規定，基層人民法院管轄第一審行政案件。為了解決行政案件“審理難”問題，減少地方政府對行政審判的干預，在總結現行做法的基礎上，草案完善了管轄制度，規定了集中管轄和提級管轄。

對老百姓來說, 告官難, 打贏了官司, 執行更難。當前行政機關不執行法院判決的問題較為突出。針對“執行難”的問題，草案進一步明確了行政機關不執行法院判決的責任，一是將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告。二是規定拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

此外，草案還增加了規范性文件附帶審查、完善訴訟人參加制度、完善証據制度、完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機制等方面的規定。

新華社：提請初審的修正案草案總共51 條，修改幅度已過半，表明立法機關決定對這部法律進行大幅度修改，著力解決行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執行難”等突出問題。

《新京報》：現實中，民眾對公平缺失的焦慮，很多時候是因為與政府的糾紛中，難以獲得司法救濟。這正需要通過人大立法環節，修改行訴法，打破一些制度瓶頸。接下來，也同樣需要司法實踐破除外界干擾，堅持依法獨立審判，讓“民告官”不再難，整個社會才能感受到更多的公平正義。

立法機關積極回應修法熱點問題

2013 年12 月24 日，與全國人大常委會會議審議修正案草案同步，全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰、中國政法大學教授應鬆年、國家行政學院教授胡建淼、北京大學教授姜明安、中國政法大學教授薛剛凌等就草案主要內容接受媒體集體採訪，積極回應社會關心的行政訴訟法修改相關熱點問題。

行政訴訟法修正案草案增加了被告必須應訴的規定，但一些地方推行的行政首長應訴制並沒有吸收到草案中來。對此，袁杰解釋，草案明確要求行政機關依法應訴，具體的應訴方式可以是行政機關首長應訴，也可以請代理人應訴。代理制度是一般推行的制度，其他國家也沒有要求行政首長都必須應訴，因此根據一般規則作了規定。

規章以外的規范性文件也就是俗稱的“紅頭文件”，對其可附帶審查是這次修改的一大亮點，專家予以普遍肯定，並做了進一步解讀。應鬆年介紹，對行政法規、地方性法規和規章，我國是另有一套審查辦法和審查機制的，這個機制已經在立法法中建立了，國務院發布的行政法規程序條例中也有規定，不需要到法院提起審查。

全國人大常委會委員修福金：行政訴訟法是社會關注、百姓期待的一部法。比如現行法律隻規定對行政機關作出的具體行政行為進行審查，對於地方行政機關頒發的“紅頭文件”不能進行審查。而“紅頭文件”一旦違反法律，危害了群體利益，往往危害更大。要解決這個問題勢在必行。修正案草案對此作出了修改，非常必要、及時。

全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰：這次修改行訴法就是要回應百姓呼聲，解決現在行政訴訟過程中存在的突出問題。立法要遵守科學立法和民主立法的精神，同時還要解決現實問題。

期望修法步伐能夠邁得更大

聽取和吸收修正案草案審議中常委會組成人員的審議意見是推進科學立法、民主立法，進而提高立法質量的重要方式。

2013 年12 月25 日上午，十二屆全國人大常委會第六次會議分組審議行政訴訟法修正案草案。與會的全國人大常委會組成人員對草案予以肯定,並期望這部法律的修改步伐能夠邁得更大。與會的全國人大代表朱良玉說, 黨的十八屆三中全會決定指出, 改革司法管理體制, 推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理, 探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。這在行政訴訟法修正案草案中得到了實質性的體現。

關於行政訴訟受案范圍, 與會的全國人大代表李大進建議對社會組織的權力行使和准行政行為也納入行政訴訟法的監督范圍。他舉例說:“ 比如足協的處罰決定具有行政處罰的性質, 目前足協所作的處罰決定法院是不受理的, 但如果當事人要起訴, 不應告狀無門。因此對准行政行為要給予監督。”

全國人大常委會委員辜勝阻：希望草案能明確社會組織行使公共行政職能行政行為的可訴性。社會組織承擔了公共職能, 大多數與人民群眾的切身利益密切相關, 特別是村民自治組織、事業單位、行業協會等。

全國人大常委會委員謝小軍：修正案草案體現了建設法治政府、推進依法行政的理念，也是中央“把權力關進制度的籠子”這一精神在法律上的體現。我特別注意到，在法律總則中刪掉了兩個字，現行法律是“維護和監督行政機關依法行使行政職權”，修正案草案中“維護”兩個字沒有了，這部法真正成了一部監督和制約行政權力不被濫用的法律。期待法律修改更加完善。（王萍）

來源：《中國人大》雜志社