一場顛覆“官貴民賤”的立法革命

　　近期行政訴訟法的修改成為公眾關注的焦點。十八屆三中全會要求，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。如何讓“民告官”的渠道更加通暢，成為新時代背景下修法的題中之義。

　　法治總是與權力制約和監督如影隨形。如果回顧一下20多年前行政訴訟法出台前后的社會背景，不難發現，那是一場顛覆“官貴民賤”觀念的革命，是權力與權利、政府與市場的博弈與互動，過程雖不乏艱難與曲折，卻恰恰構成了那個時代整個社會走向法治完善的一個縮影。

　　“可以說,行政訴訟法的誕生是中國行政法發展的第一個裡程碑。”著名行政法學專家、中國政法大學終身教授應鬆年曾作為行政立法研究組的副組長,親歷行政訴訟法立法的全過程。近期，他在接受本刊記者採訪時表示，1989年行政訴訟法在法律意義上創設了“民告官”的制度﹔它著眼於中國國情，確立了司法監督和制約行政的權力格局﹔讓權力的行使必須依照程序的理念深入人心。更重要的是，它還預示了政府法治化的基本方向，直接影響我國未來依法行政的路徑選擇。

　　立法已是大勢所趨

　　上世紀80年代初，隨著刑法、刑事訴訟法等多部法律的集中出台，混亂的社會秩序開始得到恢復。但是當時的民眾還很難想象自己能夠站在法庭上去和行政機關“講理”,並要后者低頭認錯加以改正。而在改革開放的大潮中，通過文革的慘痛教訓，國家高層已深刻認識到對政府權力加以監督和制約的必要性，盡快為政府權力劃定“邊界”逐漸成為共識。這點在1982年公布的憲法中得到充分的體現。

　　憲法第四十一條規定，中華人民共和國公民對任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利﹔對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。簡單的“控告”兩字，成為7年后正式確立“行政訴訟”的憲法依據。

　　與“八二憲法”出台幾乎同年，民事訴訟法的起草工作也在有條不紊地進行中。在聽取該法制定情況的匯報時，地方和群眾反映的一個問題引起了時任全國人大常委會副委員長彭真的注意。據全國人大常委會法工委原主任顧昂然回憶，當時有一種說法是，“官告民一告一個准，民告官沒門。”彭真認為這不行。他說，行政機關不能隨便侵犯公民權利，侵犯了公民權利，公民要有告狀的渠道。也就是要把民主制度化、法律化，建立民告官的制度。“彭真同志指示我們要對行政訴訟問題進行研究。”顧昂然說。

　　后來1982年3月公布的民事訴訟法（試行）為行政訴訟開了一個窗口，規定，“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。”如今看來，這一看似過渡性質的規定,為法院審理行政案件提供了法律依據，也為以后行政訴訟制度的建立和完善提供了基礎。

　　雖然“民告官”逐漸成為事實，但人們思想認識上的提高尚需過程。在行政訴訟法頒行之前，對於一些法律、法規要不要規定“民告官”條款，曾發生過尖銳的爭論。七屆全國人大法律委副主任委員宋汝棼向記者回憶他親歷的一次立法。1983年出台海上交通安全法時，關於遠洋船隊如果不服海監交通部門的處罰，能否告到法院，國務院的草案沒有規定，有些全國人大常委會委員提出必須規定，而交通部則不贊成，認為海監交通部門是挂國徽的機關，代表國家執法，不應當在法庭上成為被告。

　　彭真讓法工委的同志當場宣讀憲法第四十一條規定，並說這就是行政訴訟的根據，這是在執行憲法。經過多次磋商，最終經全國人大常委會審議通過，當事人對港務監督機關的上級復議機關的決定不服的，可以向人民法院起訴。

　　海上交通安全法開啟了“民可告官”單行法的立法先例。之后的三四年時間裡，多部法律、行政法規規定了可以受理的行政案件。1984年，已擔任全國人大常委會委員長的彭真明確提出,國家管理“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策,還要建立、健全法制,依法辦事”。建立完善的行政訴訟制度已是大勢所趨、箭在弦上。

　　獨特高效的立法組織

　　1986年，全國人大常委會法工委、最高人民法院、中宣部、司法部等單位共同組織了一個座談會，當時作為全國人大法律委員會顧問的陶希晉在這次會議上提出了著名的“新六法”主張。他表示，新中國成立快40年了，我們還沒有建立自己的法律體系，國民黨時期是“六法”，新中國應當建立自己的“新六法體系”，現在刑法、刑事訴訟法、民法通則、民事訴訟法都有，缺的就是行政法和行政訴訟法。陶希晉提出，今后要加緊行政法方面的立法工作。

　　這一建議很快獲得了全國人大常委會領導的充分肯定，相關的籌備工作開始緊鑼密鼓地跟進。

　　但那時尚處“文革”后不久，中國的行政法學研究還很薄弱，幾乎所有的大學院校剛開設行政法學課程，專門研究的專家更是屈指可數。應鬆年告訴記者，憑著多年從事立法領導工作的豐富經驗，陶希晉提倡議，成立一個行政立法研究組，由專家、立法機關、行政機關的同志共同組成，集合各方力量。

　　北京當時的大學院校中，行政法研究實力最強的有四所：北京大學、中國人民大學、中國政法大學和中國社科院法學研究所。北大的行政法專家有羅豪才、姜明安等﹔中國政法大學有應鬆年、朱維究等。

　　“江平同志由於當時擔任中國政法大學的副校長，此前又參加過民法通則的起草，在法學界的影響很大，更便於調配研究力量，因此陶老拍板，這個組具體就由江平來負責。”應鬆年說。

　　1986年10月4日，行政立法研究組在北京人民大會堂宣布正式成立。研究組共14人，江平為組長，羅豪才、應鬆年為副組長。其余成員為朱維究、姜明安、肖峋、高帆、費宗?、張耀宗、方彥、張煥光、王向明、皮純協和郭陽。陶希晉、龔祥瑞等8人擔任顧問。

　　行政法學界精英被悉數廣納其中。20多年過去了，這個研究組對中國行政立法的影響一直延續至今。

　　歷經曲折終獲出台

　　小組成立伊始，就確定了首要任務。同樣是立法研究組副組長，著名行政法學專家、全國政協原副主席羅豪才后來回憶說，就是充分研究我國的現實形勢和經濟與政治體制改革的要求，廣泛搜集國內外行政立法的資料﹔在此基礎上，對我國需要制定的行政法應該包含的大致內容提出一個框架，也就是參照民法通則，制定行政法通則或者行政法大綱，供立法機關參考。這在當時有個形象的比喻，即“為立法提供毛坯”。

　　但是這份開拓性的工作進展並不順利。應鬆年說，因為不同於刑法和民法，行政法涉及的內容包羅萬象。立法研究組隨即發現，幾乎無法拿出令各方滿意的初稿，立法起草工作一度陷入困境。

　　行政法典的探索不甚順利，但實踐需求的迫切讓立法者們看到了另一條路徑。

　　“1982年民事訴訟法的這扇窗口打開之后，陸續有一些法律法規規定可以進行行政訴訟，其中最重要的是1986年9月5日通過的治安管理處罰條例。”應鬆年介紹說，這個條例最早在1957年通過時，規定了違反治安管理的人對處罰不服隻能申訴。而到了1986年，新出台的條例則明確提出，治安行政案件可以向法院提起行政訴訟。

　　在普通民眾的印象中，公安部門可以稱得上是權力最大的部門。條例規定的變動對司法實踐影響巨大。因為治安行政案件的基數龐大，每年因此增加的治安行政訴訟案件數量不容忽視。1987年3月，江蘇省漣水縣法院經過公開審判，認定淮陰市公安局一起治安處罰裁決“與事實不符，是非責任不明，處罰不當”，判決撤銷。這是自1982年行政訴訟制度實施5年以來，法院首次判決公安機關敗訴。

　　雖然事后審判員被調離原有崗位，但這個判決仍極大震動了行政機關，行政行為的程序問題受到重視。“行政訴訟立法遇到了一個好時機，上有中央號召，下有群眾推動，處於良性的社會互動中。”羅豪才說，出台已是大勢所趨。

　　同樣是這一年，民事訴訟法的修改也為行政訴訟立法帶來轉機。

　　應鬆年說，時任法工委副主任的顧昂然曾專門組織立法研究組開了一次座談會，大家對專門立一部法律還是把它作為民事訴訟法中的一章，還有不同想法，但決定先搞起來。大約1987年4月，法工委把行政訴訟法起草任務交給行政立法研究組。

　　談到立法過程，羅豪才至今仍記憶猶新，“立法的公開程度較高，從國內到國外，從法學理論到具體制度，開了很多次座談會進行研討。1988年8月，我們將行政訴訟法試擬稿提交全國人大常委會法工委。法工委再進行加工，形成草案，提交給全國人大常委會后，由《人民日報》刊登全文，進行全民大討論，廣泛征求意見。”

　　只是在“官本位”思想盛行數千年的中國社會，對權力進行限制和監督談何容易，阻力隨之而來。

　　行政訴訟法草案公布后的兩個月內，中央有關部門、各地人民法院和人民檢察院的意見書，以及公民的意見如雪片般飛向法工委。“不同的觀點很多，有一次有上百名基層干部簽名給人大寫信反對通過這部法律……”可以說，“行政訴訟法的出台遇到的困難和阻力可能比任何一部法律都要大。”羅豪才深有感觸地說。

　　為此，“全國人大常委會法工委和國務院法制局還專門派人到各個地方進行教育培訓，消除當地政府官員的顧慮，讓他們了解行政訴訟法是要推進國家的依法行政。”應鬆年說。

　　最終，1989年4月4日，萬眾矚目中，行政訴訟法經七屆全國人民代表大會第二次會議通過。

　　1989年3月30日，七屆全國人大法律委員會在人民大會堂舉行會議,匯總各代表團對行政訴訟法草案等的意見，進行研究分析。圖/新華社

　　推動國家依法行政進程

　　“行政訴訟法之所以這麼順利出台，究其原因，還是跟當時政治體制改革的環境有關。”在應鬆年看來，自1949年以來，這是一部以保護人權為主旨的法律。它是民主的標志，是“中國現代行政法的開端”，對中國的法治進程產生了深遠的影響。

　　我國曾經歷過漫長的封建社會，“民不與官斗”的影響根深蒂固。我國建立行政訴訟制度后不久，不少老百姓不知道告、不會告、不願告甚至不敢告，在這種情況下，更應當強調保護公民的合法權益。談到行政訴訟法的精神和原則，顧昂然表示，當初立法在考慮受案范圍等一系列問題時，都強調了這一點。

　　另外，舉証規則的規定也被應鬆年視為1989年行政訴訟法的一大亮點。“在民事訴訟法中，誰主張誰舉証。但在立法討論中，我們都認為，行政訴訟法與民事訴訟法不同，行政機關作出決定，行政相對人不服，告到法院，法院要審查這個行政決定是否合法。”應鬆年解釋，為此法律規定，被告（行政機關）對作出的具體行政行為負有舉証責任。如果行政機關不能舉出其作出具體行政行為的事實和法律根據，就有敗訴的可能。

　　應鬆年回憶，當時有一個加拿大的學者認為，中國行政訴訟法關於舉証責任的規定很先進。“我也認為，舉証責任的倒置從公平的角度更多體現了對公民權利的保護。”應鬆年說。

　　行政訴訟法出台之后，國家賠償法、行政處罰法、行政復議法、行政許可法、行政強制法等相繼問世，我國在推進依法行政上的路徑愈發清晰：1993年，時任國務院總理的李鵬在所作的《政府工作報告》中正式提出了“依法行政”﹔2004年,國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》,提出要“經過十年左右堅持不懈的努力,基本實現建設法治政府的目標”﹔黨的十八大報告又提出到2020年實現“法治政府基本建成”的目標。“從整個國家來說，行政訴訟法對於中國法治進程的推動效果是無可限量的。”應鬆年說，依法治國、法治政府的建設和經濟的發展是一體的，依法行政是市場經濟的必然要求，經濟要快速發展，法治建設必然不能滯后。

　　有其國必有其民。行政訴訟法帶來的最大的影響，是公民對自身權利意識的覺醒。據統計，行政訴訟法實施以來，全國法院行政案件每年受案量從近千件、上萬件到現在的10萬件左右。“行政機關侵犯了你的權利就可以告，就可以與政府機關對簿公堂，平等地爭辯是非。”在應鬆年看來，這種越來越司空見慣的訴訟過程和訴訟結果，對民眾無疑是一種最好的潛移默化的民主、法治教育。

　　所以說，如今民眾法治意識、權利意識的大為增強，不僅是政府法治化進步的結果，更成為推動依法行政的動力，行政訴訟法實施20多年的實踐驗証了這一點。(文?本刊記者張維煒