張春生回憶我國首次實行差額選舉制度的台前幕后

　　劉均揚　攝　　

　　 □法制日報記者陳麗平 □法制日報見習記者李想整理

　　 曾任全國人大常委會法制工作委員會副主任、全國人大法律委員會委員的張春生,1979年開始就在全國人大常委會工作,是我國改革開放以來立法工作親歷者之一。他長期從事國家法和行政法立法工作,曾兩次參與選舉法修改,見証了我國從等額選舉到差額選舉的進步。在全國人大成立60周年之際,張春生向《法制日報》記者回顧了我國差額選舉制度誕生的台前幕后。以下是他的口述實錄:

　　 新中國成立以來的選舉制度,我看可以分為三個階段。第一階段是1953年選舉法誕生之后。這一時期制定的選舉法、地方組織法、全國人大組織法,是新中國首批與選舉制度有關的法律。上世紀50年代的選舉,民主程度比現在低,最典型的是實行等額選舉制度。老百姓的說法是“上面提名單,下面劃圈圈”。河南有個說法,叫“舉拳頭,吃饅頭”。比如鄉人大要選鄉長、副鄉長,候選人沒有幾個,又是等額選舉,也沒有無記名投票。選舉時,代表們舉手就通過了。選完后吃飯時每位代表發兩個饅頭,一碗糊辣湯。這就被稱為“舉拳頭,吃饅頭”。

　　 我國當時為什麼沒有實行差額選舉?因為經驗不足,借鑒了蘇聯選舉制度。但不等於說上世紀50年代就禁止差額選舉。1954年第一屆全國人民代表大會有一個重要議程——選舉國家主席。那時候中共和民主黨派協商,提出毛澤東做國家主席候選人。選舉議程開始,劉少奇同志主持會議,在公布毛澤東做國家主席候選人之后,還向大會征求意見,問有沒有別的代表團、代表提出另外的國家主席候選人。彭真同志后來說,如果提出別的候選人,也得列入候選人名單,那就要差額選舉。這意味著當時並不是絕對的等額選舉。

　　 第二階段是1979年修改選舉法和地方組織法。一大進展是把各級人大代表選舉一律變成了差額選舉。我們的選舉又分直接選舉和間接選舉。所謂直接選舉是縣鄉代表在選區裡由選民直接投票產生,確定的差額是三分之一到一倍。間接選舉是設區的市、省和全國由下一級人民代表大會選舉上級代表,差額必須達到五分之一到二分之一。經過幾次修改,規定了代表大會上要有兩個渠道提名。一是主席團提名候選人。實際上是黨委按照黨內民主程序,提出一個名單,征求民主黨派、工青婦等組織的意見,最后確定下來提給大會主席團,主席團經討論接受了,提給代表大會。為什麼不寫黨委提名?因為人民代表大會中沒有議會黨團,和西方國家不一樣,所以是主席團提名。同時又設定了一個渠道,就是代表聯名可以提出候選人。一開始是各級人大都是10人以上聯名,后來大家反映不合理,就設一個台階,省級人大代表提名候選人得30人聯名,設區的市20人聯名,縣鄉還是10人聯名。還有一個環節是正職選舉,規定原則上要差額選舉,如果提不出別的候選人可以等額選舉。同時規定副職必須差額選舉,差額比例一到三人。如果兩個渠道代表提名的多,超過了法定差額,規定要進行預選,預選出來的正式候選人也必須是差額的。

　　 北京市1981年進行換屆。為了搞好換屆選舉,當時中央組織部部長、老一代革命家宋任窮同志把北京市委書記、人大常委會主任、市長找到中組部,說你們一定要按照差額選舉原則貫徹好地方組織法,開好這次大會,全國都在換屆,你們要做個榜樣。三個人都做了保証。當年北京市提名的若干副市長人選在大會選舉中有兩個落選了。彭真同志說差額選舉就是有當選、有落選。落選就一定有問題嗎?等於做了一次批評和自我批評,好好工作早晚會被人民群眾認可。

　　 第三階段是1995年以后,差額選舉的原則進一步程序化,包括選民、代表的提名,選國家機關領導人,正職選舉、副職選舉等,使得差額選舉制度越來越完善。

　　 當時,正職是不是要搞差額選舉,曾經有爭論。一種意見是正職實行等額選舉﹔另一種意見是正職要一律搞差額選舉。

　　 全國人大常委會考慮,1986年修改的地方組織法相關規定已施行9年,沒有出現什麼問題,建議維持不動。經常委會黨組請示中央后,中央贊成人大的方案,正職選舉維持了1986年的規定,就是原則上實行差額,提不出來別的候選人可以等額選舉。

　　 當時對政府副職的選舉也有兩種思路:一種是政府副職要在人大選舉,而且要差額選舉﹔另一種思路是,對政府副職不進行選舉,由正職提名,由人民代表大會審議決定。后一種用選任制度的“行話”叫“組閣”。

　　 針對這兩種意見,全國人大常委會反復研究后認為,“組閣”在法理上講不是沒有道理的,按照地方組織法規定的決策原則,行政機關實行首長負責制。行政首長負責制從法律上講有兩個含義:一是行政首長對行政職權范圍內的事有決定權。他們有權力根據對法律和黨的政策的理解,根據對實際情況的判斷決定問題。雖然地方組織法也規定了重大事項要召開政府常務會議或全體會議來討論,但是這個討論是不表決的,最終還是行政首長決定﹔二是行政首長對所作決定要承擔責任。行政首長負責制,意味著副職要對正職負責。所以由行政首長“組閣”,在法理上是有一定依據的。問題在於,從1954年開始,法律規定地方政府副職領導人的產生就是在大會選舉。新時期又改為差額選舉。改成“組閣”,代表們認為沒有選擇權,不贊成。

　　 當時,全國人大常委會領導委托我們,給各省級人大主任會議和黨組發了一個函件,請他們對這個問題認真研究,提出意見,兩個星期之內回饋給我們。我們辦具體事,把函發下去了。反饋回來的少數意見認為“組閣”好,順理成章﹔多數意見卻不贊成,認為從擴大民主的角度來說,還是要進行選舉。最后全國人大常委會尊重地方多數意見,維持了政府副職的差額選舉制度。

　　 這些年的實踐証明,差額選舉受到了廣大人民群眾和人大代表的普遍歡迎和擁護。差額選舉是我國民主法制建設發展的重要標志和一大進步,是符合我國國情和我國民主法制建設實際需要的,應當繼續加以堅持,而且要在堅持中發展,在發展中完善。