我國立法體制和程序不斷發展完善

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　　制圖/高岳

　　全國人大及其常委會的專屬立法權

　　國家主權的事項

　　各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權

　　民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度

　　犯罪和刑罰

　　對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰

　　對非國有財產的征收

　　民事基本制度

　　基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度

　　訴訟和仲裁制度

　　必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項

　　60年來,我國立法權限、立法程序、授權立法、法律解釋、法律適用、法規規章備案等一系列立法制度逐步建立——

　　□本報記者席鋒宇

　　8月31日,十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關於修改預算法的決定。此前,全國人大常委會會議已先后四次審議預算法修正案草案。

　　立法,是國家通過法定程序將國家意志制度化、法律化,創制法律規則的重要政治活動。作為最高國家權力機關的全國人大擁有最高立法權。1954年9月15日,一屆全國人大一次會議召開。此后的60年間,全國人大及其常委會始終堅持黨的領導,緊緊圍繞黨和國家工作大局行使立法權,我國立法工作取得舉世矚目的成就。與此同時,60年來我國的立法體制和立法程序也經歷了不斷發展、完善的過程。

　　改變立法權高度集中模式

　　一個國家採取什麼樣的立法體制,是由這個國家的國體、政體、國家結構形式、歷史傳統等一系列客觀因素決定的。

　　“1954年憲法規定的立法體制把立法權的層次控制得很高,隻有全國人大才有立法權,常委會都沒有。國務院隻有制定決議發布行政措施的權力。”全國人大常委會法工委原副主任張春生在接受《法制日報》記者採訪時說。

　　張春生介紹,當時是為了保証法制統一,可是實施一年多之后,無論從中央到地方,都感到這個規定有一些不合實際。1956年,中央召開政治局擴大會議,毛澤東主席指出,“我們的憲法規定,立法權集中在中央,但是在不違反憲法跟中央政策的前提之下,地方可以制定章程、條例。我們既要統一又要特殊。”但是,1957年以后,一直連年搞運動,這個問題沒解決。

　　在黨的十一屆三中全會后的憲法修改中,加強人民代表大會制度建設成為一項重要內容。加強人大制度建設,首要的是擴大全國人大常委會職權。而擴權的核心內容是,改變代表大會唯一行使國家立法權的體制。1982年憲法規定,全國人大及其常委會共同行使國家立法權。同時規定,“基本法律”由全國人大制定,“基本法律”之外的法律由全國人大常委會制定。

　　華東政法大學法律學院教授劉鬆山是中國法學會立法學研究會常務理事,多年研究我國立法體制。他認為,現行憲法確立的全國人大及其常委會的這一立法權限,是我國立法體制的一項重大改革,一直延續至今。30多年的立法實踐証明,這一立法體制符合我國人大制度的實際情況,是必要的、可行的。全國人大常委會在大會閉會期間廣泛地、經常地行使國家立法權,制定了一大批法律,其立法數量佔法律總數的80%以上。

　　國務院制定大量行政法規

　　國務院法制辦公室原主任曹康泰撰文指出,我國行政機關獲得立法權,是自1982年開始的。1982年憲法規定,國務院享有根據憲法和法律制定行政法規的職權。1982年憲法制定不久,經濟建設成為國家工作的中心任務,經濟體制改革和對外開放領域遇到許多問題,都需要制定法律,但是條件又不成熟。在這一背景下,時任全國人大常委會委員長的彭真創造性地主導全國人大及其常委會對國務院連續進行了三次授權立法。

　　1983年9月,六屆全國人大常委會第二次會議作出決定,授權國務院對五屆全國人大常委會第二次會議原則批准的《國務院關於安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關於退休、退職的暫行辦法》的部分規定作一些必要的修改和補充。

　　1984年9月,六屆全國人大常委會第七次會議作出決定,授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中,擬定有關稅收條例,以草案形式發布試行,再根據試行的經驗加以修訂,提請全國人大常委會審議。

　　1985年4月,六屆全國人大三次會議作出決定,授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面制定暫行規定或者條例。

　　“國務院及其部門根據憲法和法律賦予的權限,制定了大量的行政法規和規章。這對促進經濟和社會的發展,不斷推進改革開放,發揮了十分巨大的作用。”劉鬆山如此評價國務院擁有立法權之后的表現。

　　地方立法權不斷擴大延伸

　　1979年,彭真主持修改地方組織法時,就確立地方立法權說:“一切都由中央制定、頒布,並且定得很死,全國一刀切,那就很難適應千差萬別的具體情況,不是挂一漏萬,就是主觀主義,實踐証明不行。”他認為,要調動地方的積極性,使地方有權處理自己的事務,必須向地方下放立法權。

　　張春生介紹,地方立法權限又分一般地方的立法和特殊地方的立法。一般地方的立法權限是指1982年憲法中明確規定,授予省、自治區、直轄市人大制定地方性法規。到了1986年又做了延伸,延伸到省會市、較大市。特殊地方的立法權限,比一般地方的立法權限要大。憲法授予自治地方特殊的立法權,叫制定自治條例單行條例。

　　此外,1981年全國人大常委會授權廣東省、福建省人大及其常委會,根據有關的法律、法令、政策規定的原則,按照本省經濟特區的具體情況和實際需要,制定經濟特區的各項單行經濟法規,並報全國人大常委會和國務院備案。1988年、1992年、1994年和1996年全國人大先后四次分別授權海南省、深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市人大及其常委會根據經濟特區的具體情況和實際需要,遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則,制定法規,在各自的經濟特區實施,並報全國人大常委會、國務院和所在省的人大常委會備案。還有一類擁有特殊地方立法權限的就是特別行政區。

　　一審制到最終確立三審制

　　現在,每兩個月舉行一次的全國人大常委會會議,在第一次審議法律案前,都要在全體會議上聽取提案人的說明,再舉行分組會議進行審議,審議少則兩三次,多則像物權法草案經歷了八次審議,前后跨度長達13年。

　　人大制度剛剛確立時,這樣的立法程序並沒有形成。從1954年開始,全國人大及其常委會的立法活動,採用的辦法是當次會議提出法律案,當次會議審議通過,稱為一審制。這種審議方式,常委會組成人員對法律案沒有時間深入研究,難以認真審議。彭真說:“一些很復雜的法律,內容比較重要的法律,臨到開會才讓人看,的確不太合適。”

　　1983年3月,彭真在委員長會議上提出法律案審議分步走的方案:“對於向人大常委會提出的法律案,第一次常委會會議確定是不是列入議程,這個法律案能不能成立。成立了,就把這個法律案發給常委委員,同時交給專門委員會審議,讓大家有一個考慮研究的時間,在下次或者以后的常委會會議上再審議通過。”

　　在同年8月舉行的六屆全國人大常委會第二次會議上,時任全國人大常委會秘書長的王漢斌對提請會議審議的幾個法律案作了說明,指出草案審議不再是一審過關。

　　曾擔任全國人大常委會法工委主任的顧昂然擔任過彭真同志的秘書。他回憶,那一次常委會期間彭真說,這次討論法律案安排四天,不夠就五天,需要多少天就多少天,總之要把問題搞清楚。一個人一言堂,五分鐘就解決了。民主要集中各方面意見,所以需要時間。

　　從此以后,全國人大常委會審議法律案,一改“當次提會,當次通過”的一審制。一件法律案,一般要經過兩次或者兩次以上的常委會會議審議,將主要矛盾和分歧意見解決之后,才付表決。在這個過程中,往往會對法律案作不同程度的修改,甚至是重大原則修改。以九屆全國人大為例,審議通過的74件法律,一審通過的有8件,二審通過的有20件,三審通過的有38件,四審通過的有6件,甚至還有五審才通過的証券法和合同法。

　　法律案審議制度的改變,使立法質量得到提高。曾任十屆全國人大法律委員會主任委員的楊景宇對此有一個很恰當的評價,“這看上去是立法程序的變化,但意義遠遠超過程序的規定。這改變了過去人大給人留下的‘橡皮圖章’印象,使其真正行使國家權力,是帶有制度性突破的。”

　　全國人大及其常委會還制定完善了全國人大組織法、地方各級人大和地方各級人民政府組織法,對立法權限的劃分、立法程序、法律解釋等問題作出基本規定,全國人大及其常委會議事規則則對法律制定的工作程序進一步作了具體規定。

　　“需要根據憲法制定立法法,對法律、法規以及規章的制定作出統一規定,使之更加規范化、制度化,以維護國家法制的統一。”在2000年3月9日九屆全國人大三次會議上,時任全國人大會常委會法工委主任的顧昂然向大會作關於立法法草案的說明。

　　談起我國立法體制和程序的發展和完善,必定繞不開這部具有綱領性、基礎性的基本法——立法法。全國人大法律委員會原主任委員胡康生認為,立法法總結了1979年以來我國的立法工作經驗,針對立法實際工作中存在的突出問題,對我國的立法活動應當遵循的原則、立法權限、授權立法、立法程序、法律解釋、法律適用、法規規章備案等一系列制度作出規定。關於立法權限的劃分,對全國人大及其常委會與國務院、中央與地方之間的立法事項作了規定﹔關於立法程序,從法律案的提出、審議、表決和公布幾個環節作出規定。立法法的頒布施行,對於規范立法活動,健全國家立法制度,維護國家法制統一,最終形成中國特色社會主義法律體系,推進依法治國、建設社會主義法治國家的進程,有著十分重要的意義。

　　在剛剛結束的十二屆全國人大常委會第十次會議上,立法法修正案草案首次被提請審議。草案從完善授權立法,健全立法起草、論証、審議機制,賦予設區的市地方立法權,增加法律通過前評估制度等方面,進行了修改和完善。

　　伴隨著全國人大成立60年的歷程,我國立法體制和立法程序不斷發展完善,已漸趨成熟。