代表工作讓人大制度落地生根

在中國民主政治不斷前行的歷史征程中，全國人大代表無疑是其重要的見証者和推動力量。在過去的六十年裡，作為最高國家權力機關的組成人員，扎根於億萬民眾的這股力量為國家發展做出的貢獻真實確鑿，引人矚目。

六十年間，人大代表工作經歷了從無到有、從單一到豐富、從探索到規范的發展過程，形式不斷創新，內容愈發充實，制度日臻完善，推動著人民代表大會制度與時俱進。

代表工作活躍開啟——“代表視察應該堅持下去”

在一屆全國人大代表心目中，1954年全國人大一次會議的召開，開啟了他們人生新的篇章。談到六十年前的經歷，已是耄耋之年的楊海波仍興奮不已，“那時能當選為全國人大代表是很高的榮耀。老百姓對人大代表非常尊敬。每個人大代表都報以極大的熱情努力學習當好代表。”

除了參與國家重大事項的討論決策，積極向大會提出代表提案成為全國人大代表履行代表職責的一項重要方式。據了解，一屆全國人大非常重視提案工作，從一次會議開始就專門設立“提案審查委員會”，在大會期間對代表提案進行審查，提出審查意見並向大會報告，最終由大會審議、表決審查意見。

新中國成立初期百廢待興，代表們的提案涉及政治、經濟生活的方方面面。那時30 多歲的楊海波正是風華正茂的年齡，由於一直在從事青年團的工作，他和幾名代表聯名提出了好幾個提案。“印象最深的是，考慮到國家社會主義建設正需要大量的人才，我們建議國家加大教育經費的投入，用以鼓勵和支持青少年接受教育。”據統計，從1954年至1964 年，共召開過10 次全國人代會，每次會議都設有提案審查委員會, 負責審查代表提出的提案，期間共收到代表提案1200 多件。

此外，一屆全國人大期間還創立了代表視察制度。其中，最早提議的是著名愛國將領張治中。據其秘書余湛邦回憶，1954 年10 月，張治中（時任全國人大常委會委員）向劉少奇委員長寫信，建議每位常委會委員都要出去視察，了解地方情況，聽取群眾意見。毛澤東主席看到了，很是贊賞，並提出把參加視察的范圍擴大到全國人大代表，后來又提議讓全國政協委員也一同參加視察。

隨后，1955 年7 月的一屆全國人大二次會議上，青海省代表團進一步提出將全國人大代表及省、市、州、縣人大代表視察工作定為一項經常性制度，被大會列為二號提案。全國人大常委會對此非常重視，在當年8 月6 日通過了專門的決定，明確全國人大代表和省級人大代表一般每年視察兩次，並對代表視察的基本原則、組織安排、活動方式和經費保障作出了規定，從此代表視察工作被作為一項制度正式確定下來。

同年10 月，毛澤東主席提議進行一個月的視察。據當時媒體報道，劉少奇委員長、宋慶齡等副委員長都帶頭參加視察。視察結束后，劉少奇、周恩來等同志還親自聽取匯報。這次視察寫出書面報告149 份，提出意見和建議1000 多條。

據統計，從1956 年至1957 年1 月，全國人大代表和全國政協委員在全國各地進行了三次視察。可見，這一時期是我國代表視察的“活躍期”，提案數量明顯增多。時任全國人大常委會副委員長兼秘書長的彭真曾對代表視察制度如此評價道，它是“保証代表密切聯系人民群眾、全面了解實際情況，保証全國人民代表大會正確地決定各項政策、有效地監督各級國家機關及時改進工作，並且防止和克服國家領導機關脫離實際、脫離群眾的主觀主義、官僚主義傾向的一項重要措施，應該堅持下去”。

全面復蘇中煥發生機——“要讓代表充分發表意見，開得生動活潑一些”然而，1957 年中期突然而至的“反右運動”及其擴大化，使得此前開展得風生水起的代表工作很快低迷下去，原定於1957 年上半年的視察計劃歸於流產，全國人大常委會機關黨組提出的進一步加強代表視察制度的建議被擱淺。迫於當時緊張的政治環境，全國人大代表在大會上發言謹小慎微，一屆全國人大五次會議上代表提案數銳減為81 件。從1957 年至1966 年閉會期間的代表活動更是趨於停滯。后來，“文革”爆發，在此后的近十年中，全國人大及其常委會再未舉行過一次會議，全國人大代表工作完全陷入癱瘓。

1978 年黨的十一屆三中全會召開，中國發展迎來重大歷史轉折，曾在‘文革’期間遭受重創的人民代表大會制度重新煥發生機，代表工作邁入新時期。

其中，1979 年五屆全國人大二次會議通過的選舉法、地方組織法，1982 年五屆全國人大五次會議通過的憲法和全國人民代表大會組織法，都對人大制度進行了重大完善。從此，伴隨著各級人大工作的全面恢復，代表工作開始步入正軌。

值得關注的是，五屆全國人大二次會議就恢復了代表提出提案、意見和建議的權利。但是隨著代表提案數量的不斷攀升，開始暴露出一些問題。五屆全國人大常委會副委員長習仲勛曾指出，有些提案涉及的問題很多並不屬於全國人大的職權范圍，大會不好通過實質性的決議，隻能決定轉交有關方面研究處理。

面對這一難題，1982 年修改的全國人民代表大會組織法作出改革，規定一個代表團或者三十名以上的代表，可以向全國人大提出屬於全國人大職權范圍內的議案，由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入大會議程的意見，再決定是否列入大會議程。

因此，從1983 年六屆全國人大一次會議開始，代表“提案”制度正式退出歷史舞台，取而代之的是更加規范、科學的代表“議案”制度。提案制度改革推進的同時，曾與其並駕齊驅的代表視察也步入了制度“完善期”。為了便於全國人大代表聯系群眾，更好地發揮參與管理國家事務的作用，1986 年1 月，全國人大常委會辦公廳發出關於改進全國人大代表視察辦法的通知，將集中統一組織代表視察，逐步改為分散的經常的視察，賦予代表在視察內容、時間上更大的靈活度。

除此之外，五屆、六屆全國人大常委會在加強同代表的聯系方面不斷創新：從確定全國人大常委會和地方人大常委會共同聯系全國人大代表制度，到邀請全國人大代表列席常委會會議﹔從召開代表座談會，到就一些重要議案和決議、決定向代表征求意見﹔從圍繞常委會議案審議組織代表進行專題調研，到設立全國人大代表接待室等，全國人大常委會在制度方面積極探索，為代表工作提供了有力的保障。透過這些實踐創新，可以看出，經過了“文革”期間對民主法制建設的極度壓抑，全國人大常委會領導高層希望能夠為代表工作的開展提供一個民主、開放的氛圍，據全國人大常委會前副秘書長劉政回憶，在六屆全國人大三次會議上，彭真同志就一再強調，“要讓代表充分發表意見，開得生動活潑一些，有意見講出來就比較痛快……要使代表對許多重大問題展開討論，集中大家智慧，把問題解決好。” 此番話也在一定程度上反映了全國人大常委會在此期間對代表工作開拓布局的總體思路。

進入規范發展新階段——1992 年代表法出台

歷史的車輪快速駛向20 世紀90 年代，中國的改革開放進入提速期，與此同時，在日漸開放的大環境下，全國人大及其常委會有關代表工作的實踐摸索創新也在疾步快行。

唐祖宣是1988 年當選的七屆全國人大代表，如今已過古稀之年的他，向記者回憶往事時依然精神矍鑠，“那會兒還沒有關於人大代表的專門法律，代表如何履職，主要靠學習憲法、相關法律和一些中央文件。”唐祖宣記得到北京出席七屆全國人大一次會議前，全國人大常委會派專人到省裡，對省內全國人大代表進行培訓。

盡管那時的代表們已經逐漸敢於大膽“發聲”，但是所提內容卻很棘手。唐祖宣代表回憶道，“七屆全國人大時，有不少代表都帶著告狀信來，卻忽略了代表真正的職責。”因此，為了進一步保証全國和地方各級人大代表能夠依法行使代表的職權，實踐經驗積累加上現實的迫切需求，1992年4 月3 日，七屆全國人大五次會議通過了代表法，於當日公布實施，標志著代表工作從此走上了有法可依的軌道。

唐祖宣表示，代表法的出台對人大代表職責作了明確，代表們的行為規范了許多，“知道怎麼履職了，代表可以提出意見和建議，但不能干預司法案件﹔人大代表要為人民群眾說話、辦事，但不能夠謀私利，不能以人大代表名義干違法的事。” 唐祖宣說。

“對代表的職責加以明確和規范是代表法的重要內容。”全國人大內司委原副主任委員陳斯喜曾在法工委工作二十多年，據他介紹，代表法對代表大會期間參與審議、表決、選舉等一系列的權利作了系統化的梳理。特別是對閉會期間的職責作了比較全面的規定，比如把代表視察作為閉會期間代表活動的重要方式之一確定下來，並進行了規范。

連續擔任第七、八、九、十屆全國人大代表的羅益鋒對代表法出台前后的變化也有著切身的感受，“法律出台前，社會上一些人對人大代表工作的‘評價’是‘代表代表，會后就了’。”他回憶道：“我剛當七屆全國人大代表那會兒，在底下征求老百姓意見，他們通常第一句話都是反問，‘說了管用嗎？’因為當時沒有代表法，閉會期間完全自發性的代表活動讓我們心裡挺沒底。”羅益鋒說，后來，代表法明確了代表在閉會期間的視察等活動也是執行代表職務，情況就好轉了，很多人在閉會期間主動找我反映問題，到了讓我應接不暇的程度。

按照代表法的規定，全國人大常委會積極探索創新，採取了一系列有效措施，增強了閉會期間活動的實效。據全國人大常委會辦公廳相關負責人介紹，以代表列席為例，在1987 年及之后幾年，列席代表人數，一直保持在六人左右。從九屆全國人大常委會第十八次會議開始，列席代表人數由六人上漲至十人，擴大了常委會審議議案的民主基礎。

隨著代表法的深入人心，代表意識逐步提高，有的代表還自己舉行接待日，建立公示卡，設立電話熱線，與人民群眾保持聯系，了解社情民意，幫助他們解決實際困難。代表與人民群眾的聯系越來越緊密，參與管理國家事務的能力不斷增強。據了解，僅在2001 年全國人大及其常委會通過的十六部法律中，就有十五部是根據歷年代表提出的議案制定的。

代表工作全面提速——九號文件出台和代表法“首修”

李莉是九屆、十屆連任兩屆的老代表，面對採訪，她回憶起了2005 年參加首次全國人大代表專題調研時的情景，“這次專題調研給人耳目一新的感覺，突出一個‘專’字，代表在參加活動時可以結合專業和職業選題，調研小組也是按選題組成，比集中視察更靈活，針對性更強。”對此李莉感慨道，“專題調研在規范代表閉會期間活動上邁出了探索性的一步。”

給李莉代表留下深刻印象的首次全國人大代表專題調研，它的開展源於代表工作上的一項重大制度改革。2005年，中央9 號文件轉發，代表工作進入了一個新的發展階段，其中一項制度創新就是專題調研。陳斯喜告訴記者，之后，專題調研演變成每年代表履職的“常規項目”，每年都會組織一次，主要圍繞中央重大決策部署，緊密結合各地實際，精心擬訂調研題目和方案，增強調研的針對性和實效性。

據了解，2005 年至2012 年間，參加專題調研的代表總數達1.4 萬余人次，共形成調研報告500 多篇，一大批調研成果轉化為代表議案、建議，為中央和地方決策提供了重要參考。除此之外，繼中央9 號文件之后，全國人大常委會制定了關於代表活動、代表議案、代表建議等方面的工作文件，形成和完善了一套支持和保障代表依法行使職權的制度和辦法。

比如，對代表建議辦理實行統一交辦制度﹔確立重點處理建議機制，通過重點辦理，帶動了代表建議辦理整體質量的提高，由此推動了農村飲水安全、生態恢復與保護等一批事關貧困地區發展的重大民生問題的解決。從2005 年起，常委會會議開始聽取和審議常委會辦公廳關於代表建議處理情況的報告。2006年，十屆全國人大常委會建立了代表重點建議跨年度跟蹤督辦機制，通過追蹤辦理和滾動督辦，將建議辦理“一跟到底”，確保取得切實效果。

社會飛速變遷，實踐持續發展，立法不斷演進，歷史的步伐邁入了2010 年。此時中央9 號文件已實施五年，地方的積極探索，積累了不少好的做法，隨著公眾民主法治意識的提高，對代表履職有了更高的要求和期待。

2010 年10 月28 日，代表法完成了十八年以來的“首修”，進一步明確代表的權利和義務，細化代表的履職規范，完善了對代表執行職務的保障，強化對代表的監督，在操作上也更加趨於科學民主和完善。

伴隨代表法的貫徹實施和修改完善，唐祖宣一路走來，感受深刻。“一方面，代表提的建議、議案一年比一年增多，而且質量也越來越高了﹔另一方面，國家各個部門對代表所提建議、議案的辦理工作也越來越重視。”唐祖宣舉例說，比如2011 年他提出的關於中醫藥的一些建議和議案引起相關部門重視，承辦單位邀請他去了寧夏、四川、東北等各地調研。在調研的基礎上，解決其中突出的問題。

“人大代表不只是一種榮譽，更是一種國家職務，應真正為最大多數人謀利益。”這個時期從“榮譽型”向“責任型”轉變成為代表履職理念的鮮明特點，經過數十年的制度健全和實踐歷練，代表們的角色定位、責任意識越發明確。

與此同時，“民生”成為這一時期全國人代會上最熱的關鍵詞。從代表們的議案、建議看，可以說大部分內容都和民生密切相關。有代表評價說，這表明擺脫單位利益、地方利益，真正為全體人民利益代言已經成為代表的主流，同時也是建議、議案質量提高的表現。

代表聯系群眾——讓人大制度落地生根

2014 年4 月令駐黔的全國人大代表楊愛東終身難忘。在這段時間裡，她不僅列席了十二屆全國人大常委會第八次會議，還受邀與張德江委員長進行面對面交流。楊愛東是位貴州大山裡土生土長的農民。因為扎根在農村，許多村民農忙農閑之余總愛向她反映困難。利用與委員長交談的機會，楊愛東直率地向張德江委員長反映了豬價波動影響基層養殖戶的問題，希望國家能幫助基層貧

困地區的養豬戶渡過難關。“委員長說一定為你解決這個問題。”楊愛東說，委員長問題問得非常細致，可以看出非常關心基層，挂念貴州各族群眾的生產生活情況。

隨后，在貴州省人大常委會的積極推動下，黔東南州人大常委會負責人率領農業部門有關同志來到楊愛東所在的村進行調研，並表示會從資金、政策等多方面向抗風險能力較差的基層養豬戶傾斜。

楊愛東代表的這段經歷並非偶然，它的背后得益於新一屆全國人大常委會為不斷拓寬代表聯系群眾的渠道所採取的一系列極富創新意義的做法。換屆伊始，張德江委員長就明確地指出：“密切人大代表同人民群眾的聯系、更好發揮人大代表作用，是堅持和完善人民代表大會制度、做好新形勢下人大工作的重要內容。”

在張德江委員長的推動下，2013 年12 月16 日, 十二屆全國人大常委會第十四次委員長會議通過《全國人大常委會委員長會議組成人員聯系全國人大代表的意見( 試行)》, 要求每位委員長會議組成人員直接聯系5 名以上全國人大代表, 並對聯系內容、聯系方式、聯系代表的職責、服務保障工作等作了明確規定。這在全國人大常委會歷史上尚屬首次。

據統計, 截至2014 年3 月，確定的委員長會議組成人員直接聯系的全國人大代表共有87 名, 平均每位委員長、副委員長聯系代表數已經不止5 名。楊愛東就是張德江委員長直接聯系的多名全國人大代表之一。

同時，新一屆全國人大常委會還要求委員長會議組成人員、常委會組成人員以普通代表身份回原選舉單位參加代表小組活動，同基層代表交流履職情況，共同探討改進工作思路。許多常委會組成人員深入田間地頭、農家小院、廠房車間，與普通農民、農村致富帶頭人、企業職工、基層干部面對面交流，話家常、問民生，聽真話、察實情。

不僅如此，新一屆全國人大常委會進一步拓寬代表對常委會、專委會工作的參與。作為連任兩屆的老代表，楊莉曾多次獲邀列席全國人大常委會會議。2013年10 月，在列席十二屆全國人大常委會第五次會議時，細心的她發現了諸多變化：列席代表由以前的20 多人增加到了66 人﹔列席代表們的發言更加踴躍，幾乎每場都在搶話筒﹔會后，委員長、副委員長和委員們主動跟代表打招呼、拉家常，了解他們的生活、工作情況。“這點點滴滴的小細節讓我深切感受到全國人大在走群眾路線、密切人大代表與群眾的聯系方面所作的不懈努力。”楊莉說。

除了列席常委會會議外，值得關注的是，2013 年以來，越來越多的代表受常委會、專委會的邀請，參加了執法檢查、立法評估和調研等活動，全國人大各專門委員會還將督辦工作與閉會期間代表履職、代表建議、議案辦理有機結合，邀請代表全程參與專題調研或建議督辦。

代表小組是閉會期間聯系群眾的基本形式和載體。新一屆全國人大常委會成立260 個代表小組, 把所有代表全部編入代表小組開展活動, 並確定小組召集人439 人。充分發揮代表小組“船小好調頭”、組織活動靈活的優勢，進一步密切代表和人民群眾的聯系。

在信息技術高度發達的今天，如何與時俱進，讓網絡技術與代表工作實現“對接”，利用網絡平台“跨越時空”的特點來密切代表與群眾的聯系，縮短代表與人大常委會、“一府兩院”之間，乃至代表相互之間的距離，提高人大工作質量和效率，成為擺在各級人大面前的一項重要課題。據了解，近期，新一屆全國人大常委會正加緊對地方人大信息化建設進行專題調研，多路調研組深入上海、浙江、廣東、廣西等基層人大，全面了解地方信息化建設情況，通過建立健全代表聯絡機構、網絡平台等形式密切代表同人民群眾聯系。

實踐証明，隻有讓人大代表真正深入基層，走近群眾，才能採集到原汁原味的民意，了解基層的真實情況﹔才能把握民眾的真實需求，摸准社會存在的真實問題。從更高的層面上看，全國人大六十年的代表工作發展歷程，其實就是一部密切代表與人民群眾聯系的史詩，因為隻有如此，才能拉近最高國家權力機關與百姓之間的距離，才能使我國的人民代表大會制度在億萬中國人民心中生根發芽。

來源：《中國人大》雜志社