行進中的程序民主

現代政治理論認為，程序對於民主有著重要意義，沒有程序，便沒有民主。從這個意義上說，一部人代會的歷史，就是一部人大議事程序不斷完善的歷史。從最初僅能容納千人左右的中南海懷仁堂到1960 年二屆全國人大二次會議開始使用的萬人大禮堂，從舉手表決、無記名投票到無記名電子表決，從不固定會議召開時間到1989 年制定的全國人民代表大會議事規則將全國人代會向制度化、法制化、程序化方向推進，從會議的召開全封閉、半封閉到及時召開新聞發布會、開放代表團審議、接受媒體集體採訪，這些行進中的民主程序已成為保障人民當家作主的國之重器。

“一定要建一個能夠容納一萬人的大禮堂，使黨的領導人能夠和群眾一起共商國家大事”

1954 年9 月，一屆全國人大一次會議在北京中南海懷仁堂召開。作為舊時的皇家宮殿，懷仁堂可謂是一座凝聚著民族歷史記憶的古建筑，見証了晚清的軟弱無能和民國的腐朽沒落。新中國成立后，回到人民手中的這座古老建筑浴火重生。在周恩來欽定整修設計方案后，1949 年9 月，在院子裡搭起鐵皮屋頂的懷仁堂已經成為能夠容納近千名代表和與會人員的大會場，並在此舉行了中國人民政治協商會議第一屆全體會議。為迎接一屆全國人大一次會議的召開，1952 年，懷仁堂擴建工程開工，這座天井上加蓋的應急禮堂被重新設計修建成規格更高、設施更完善的大禮堂。

當代表們來到懷仁堂參加一屆全國人大一次會議時，都被懷仁堂的氣派和喜氣所折服。在代表們歡欣鼓舞的同時，多年前縈繞在毛澤東心頭的一個願望再次浮現在這位偉人的腦海。早在延安時期，毛澤東站在楊家嶺山溝中的延安中央大禮堂時，就立下了一個心願：將來革命勝利了，一定要建一個能夠容納一萬人的大禮堂，使黨的領導人能夠和群眾一起共商國家大事。也正如毛澤東所言，懷仁堂已不能滿足日益擴大的人民民主的需要。當時，我國人口已達6億。限於會場的規模，出席一屆全國人大一次會議的代表僅1226 人，1955 年興建的政協禮堂也隻有1520 個坐席，規模遠遠不夠。

新中國成立后不久，站在天安門城樓上的毛澤東又提出要建一座萬人大禮堂的想法。在毛澤東心中，人民通過自己推選的代表來行使管理國家的權力，首先要有一個正規而且庄重的議事場所。

領袖的心願，反映了國家的需要，建造萬人大禮堂的大幕就此拉開。1958年10 月28 日，選址於天安門廣場西側的人民大會堂正式破土動工。一時間，全國各地的能工巧匠齊聚北京。

1959 年9 月9 日凌晨兩點半，毛澤東來到大禮堂工地視察。看到主席興致很高，萬裡趁機提出：“主席，這座建筑到現在還沒有命名。過去周總理講過，等建筑物蓋好之后，需要請主席命名。”毛澤東問了問情況后思索一下說：“人家要問老百姓，你到哪裡去了？老百姓一定說到人民大會堂去了。我看，就叫人民大會堂吧！”

在中國革命勝利10 年后，國慶10周年大典前夕，一座能容納萬人的大禮堂奇跡般地屹立在天安門廣場上。第二年的3 月30 日至4 月10 日，二屆全國人大二次會議移師人民大會堂。自此，歷次全國人代會都在這裡召開，人大代表終於有了自己行使權力的地方。

從鼓掌、舉手、無記名投票到電子表決，投票方式的演進、變遷見証了中國民主法治的行進回望全國人代會投票表決的演進歷程，不難發現中國民主法治進程是從點滴積累開始的。從1954 年一屆全國人大一次會議召開到1966 年“ 文革”開始前，全國人代會的投票方式基本是鼓掌、舉手與無記名投票並用。而無記名投票的規則就是，“投票人同意選票上所列的某一個候選人的時候，就在他名字上面的空格內畫一個‘○’﹔如果不同意，就畫一個‘×’。”為此，一些代表在會前“苦”練畫圈本領。當年，大字不識一個的申紀蘭為了不辜負父老鄉親們一定要把“毛澤東”選上的重托，“光是為了把那個圓圈畫圓就練了好幾天呢！”

然而，一場突如其來的浩劫使得前進中的中國民主戛然而止。在“文革”期間，人代會上狂熱、盲從的掌聲，甚至代替了舉手和無記名投票。直到1979 年無記名投票才再次出現。

時代的腳步總在不斷地向前邁進，中國民主的步伐也緊跟時代的節奏。1988 年4 月，在七屆全國人大一次會議剛剛結束后不久，全國人大常委會委員長會議決定研制電子表決系統，以體現民主公正。在經過一段時間的努力后，電子表決系統於1990 年3 月起用於七屆全國人大三次會議。從這次會議起，每位代表面前的桌上，都安裝著一個巴掌大小的無記名電子表決器，上面有三個按鍵，贊成對應綠色，反對對應紅色，棄權則為黃色，每個鍵上都有漢字注明。

在無記名電子表決系統安全、高效運作的同時，紙質的無記名投票方式也悄無聲息地發生著變化。為了保護代表們的隱私，2005 年3 月8 日，十屆全國人大三次會議通過了會議選舉和決定任命的辦法，在這一辦法的附件中，明確寫明無論是投贊成票、反對票還是棄權票，都需要填寫選票。這改變了過去等額選舉過程中投贊成票不需要動筆的做法。

許多出席這次會議的全國人大代表高度評價這一規定，認為這會對各地尤其是基層的選舉產生重要的示范效應，確保代表在選舉、表決時不受干擾，真實表達自己的意願。

如今，在全國人代會上, 反對票和棄權票早已常態化。程序和細節上的保障，使得中國民主政治在代表們說“不”的過程中推進。代表們按下表決器的瞬間，也成為中國式民主的寫照。

全國人大議事規則的制定，將全國人代會向制度化、法制化、程序化方向推進

進入20 世紀80 年代，隨著改革開放力度的加大，中國經濟迎來了始自1983年的新一輪增長，到1984 年，“六五”計劃的主要指標提前完成。突破了原定增長速度要求的此輪經濟增長，導致到1984 年經濟過熱的現象凸顯。

出席六屆全國人大三次會議的代表們覺察到了問題的嚴重性。在審議計劃和預算等報告時，不少代表對財政赤字增加、貨幣發行失控、物價上漲過猛意見很大，提出“發行鈔票是件大事，去年多發了鈔票是誰批准的? 財政部和銀行負什麼責任?”“國務院應對去年經濟工作上發生失誤的原因作詳細說明，否則我們回去無法向人民解釋”等批評意見。

這暴露出全國人代會審查和批准預算及預算執行情況報告、國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況報告的時間與國家實際財政年度不一致的問題。由於我國的財政年度是從1 月1 日開始的，而在1989 年以前，法律並沒有規定全國人代會的召開時間。從1954 年到1964 年的情況來看，除了5 月和8 月，其余月份都召開過全國人代會。這意味著部分財政年度計劃未經全國人代會審議、批准就已經在事實上執行了。因而，人大預算監督形同虛設，民主難以體現。

在當時，許多常委會組成人員對此頗有看法。七屆全國人大常委會副委員長王漢斌回憶道：起草1982 年憲法時，對是否固定全國人大開會的日期就成為討論的一個熱點問題。許多人認為，全國人大的開會日期應固定下來，做到制度化，以便於及時審查批准預算和國民經濟計劃。但這次修改並未對全國人代會會期作出規定。直到1989 年，七屆全國人大二次會議制定了全國人大議事規則，規定全國人代會於每年第一季度舉行。王漢斌副委員長在七屆全國人大二次會議上作關於全國人大議事規則草案的說明時指出：從批准國家的年度計劃和預算考慮，較為合適的開會時間應為財政年度開始前的12 月份，但目前在實際工作安排上還有困難，建議今后在實踐中爭取逐步提前。

這個議事規則實施以后，每年全國人代會都在第一季度召開，並且逐步提前。到現在，大會於每年3 月5 日召開已成為一種常態。在王漢斌看來，這表明，全國人大每年舉行會議的時間已經做到制度化。

委員長參加代表團審議，與代表共商國是

在每年的全國人代會上，委員長參加代表團審議，與代表們近距離、面對面地談發展、話改革、議民生已經成為大會的常態。許多代表說，這不僅激活了會場的氣氛，提高了審議質量，也是貫徹落實黨的群眾路線的最佳體現。以十二屆全國人大二次會議為例，在這次大會上，張德江委員長先后來到浙江、香港、澳門、福建、廣西、河北六個代表團，與代表們共商人民幸福國是，齊謀改革發展大計。

3 月5 日下午，張德江委員長在他所在的浙江代表團審議政府工作報告。作為浙江的老書記，曾在這片熱土做過大量開創性工作的張德江委員長落座后動情地說：“來到浙江代表團，有種回家的感覺，見到浙江的同志們，感到很親切。”

在審議中，張德江委員長邊聽邊記，同大家展開熱烈討論。他發言時指出， 2014年是改革之年，在這一年，一是要堅定改革信心，堅信隻有改革才有出路﹔二是要把握改革方向，就是要堅持和發展中國特色社會主義是全面深化改革的根本方向﹔三是要抓好改革落實。他強調：要使各方面的制度更加成熟、定型，增強按制度辦事、依法辦事的意識，善於運用制度和法律治理國家，推進國家治理體系和治理能力現代化。

在參加廣西代表團審議全國人大常委會工作報告時，張德江委員長說，人大及其常委會在全面推進依法治國中擔負重要職責，要繼續把堅持依法治國、維護憲法和法律權威作為重要任務。

審議過程中，一次次熱烈的掌聲與會心的歡笑，表達了代表們對全面深化改革的信心，對實現中國夢的無限憧憬。代表們說，德江委員長的發言，既提振了我們的精氣神，又給予了我們極大的鞭策，為大家做好今后的工作注入了強大的動力。

議案審議程序向會前延伸，代表們對議案，特別是法律案的審議更加充分、深入，代表主體地位進一步彰顯

2007 年3 月16 日，十屆全國人大五次會議高票通過了物權法。這既是對法律的肯定，也是對立法機關艱辛付出的贊揚。為了將這部關系社會主義物權制度的法律制定好，2007 年年初，十屆全國人大常委會決定，在十屆全國人大五次會議召開前，組織全國人大代表深入研讀和討論提請大會審議的物權法草案以及另一部重要的法律草案——企業所得稅法草案，提出進一步修改完善的意見。於是，近3000 名全國人大代表在當年春節前就提早進入了“全國人代會時間”。

隨之，全國人大常委會辦公廳把這兩部法律草案及有關講解材料，包括文字材料和音像光盤發到各地，還從全國人大常委會法工委、預算工委和財政部、稅務總局等部門選派熟悉這兩部法律草案的專家組成多支講解隊伍分赴各地，向代表作具體講解，參加代表討論，回答代表提出的問題，協助代表了解和把握這兩部法律草案的基本精神和主要內容。

對於全國人大代表在會前提出的修改意見，派往各地的講解人員和省級人大常委會都認真地、一條不漏地整理出來，交由全國人大常委會進行認真分析研究，以便進一步修改完善這兩部法律草案，為大會審議做足准備工作。

這一審議程序的變化，讓代表們感到來京參加大會不再那麼倉促，對法律草案的了解和把握更加充分，發言也更有針對性。

其實，十多年來，這樣的程序安排已是全國人代會的常態。從十屆全國人大期間通過的憲法修正案、反分裂國家法、物權法到十一屆全國人大期間通過的選舉法修正案、刑事訴訟法修正案等，無不如此。

這一前所未有的變化，被許多專業人士稱之為大會審議程序向會前延伸。借助這樣的制度安排，代表們對議案，特別是法律案的審議，更加深入、全面，代表的主體地位在程序的保障下進一步彰顯。

公開、透明已成為全國人代會鮮明的品格

3 月5 日下午，剛剛聽完政府工作報告的江西、青海、湖南、廣東、遼寧代表團便迫不及待地舉行開放團組活動，向媒體開放團組審議並接受媒體的集體採訪。而此時，大會新聞中心也正在舉行題為“經濟社會發展與宏觀調控”的記者會，邀請國家發改委主任徐紹史就相關問題回答中外記者的提問。

這是十二屆全國人大二次會議向外界開放的一個片段。在這次會議期間，代表團組開放、新聞發布會、代表接受媒體集體採訪等活動是一場接著一場。

這正是全國人代會日益開放、透明的寫照。自從八屆全國人大三次會議首次向媒體開放團組以來，全國人代會的開放力度年年提高。在十二屆全國人大期間，團組開放的頻率更是屢屢刷新歷史紀錄。而且，隨著新技術的運用，團組開放的形式更加豐富，渠道更加多樣。從傳統的紙媒發稿以及電視、廣播實時報道到現代的網絡直播、微博互動、微信發布，開放已經融入到了會議的每一個瞬間。

正如媒體所言，在全國人代會期間，人民大會堂儼然就是中國最大的新聞中心，操著不同語言的中外記者們用手中的筆和鏡頭，把中國告訴世界。通過媒體，民眾的呼聲、訴求也及時地傳遞到了全國人代會上，成為會議討論、決定的重要參考和方向，可謂是民有所呼，會有所應。

開放，讓全國人代會充滿了溫情，讓它不再僅僅是政治大會，更是民生大會，民情、民智、民願在這裡匯集、升華，成為人民謀求美好生活的大舞台﹔開放也讓人民代表大會制度更有生機和活力，億萬民眾真真切切地參與到了人代會的議程之中，全國人代會成為了名副其實的人民的大會、人民的盛會，而這正是政治生態成熟的表現。開放不僅展示著中國的自信與從容，也透露出中國奮勇向前的決心和意志。

來源：《中國人大》雜志社