人大監督制度逐步走向制度化

　　聽取審議“一府兩院”工作報告和專項工作報告,進行預算監督,開展執法檢查、專題詢問、專題調研……60年來,人大監督制度隨著人民代表大會制度的逐步完善而不斷發展——

　　□法制日報記者朱寧寧

　　監督制度是我國人民代表大會制度的重要組成部分。60年來,人大監督制度隨著人民代表大會制度的逐步完善而不斷發展。

　　民主重程序,監督靠制度。切實有效的監督離不開一定的形式和程序。追尋人大監督制度的發展足跡不難發現,這一制度是在大膽探索總結實踐經驗的基礎上,持續創新,逐步走向制度化和科學化的。

　　新中國成立初期開始聽取審議有關工作報告

　　1954年9月,一屆全國人大一次會議在北京隆重舉行,標志著我國各級人民代表大會從下而上全面建立起來。新中國的第一部憲法對全國人大及其常委會和地方各級人大的職權,包括監督職權作出明確規定,這為人大開展監督工作提供了最根本的法律保障。人民代表大會制度全面建立后的最初三年,人大監督工作處於一個良好的開創階段。

　　一屆全國人大二次會議聽取了關於發展國民經濟第一個五年計劃的報告,討論了這一計劃草案,通過了第一個五年計劃和關於計劃的報告,由此開創發展國民經濟的中長期計劃及時提交全國人大審議通過的先例,並一直沿襲至今。這一時期,人大監督還有一個重要的發展,那就是建立了代表視察制度,各級人大定期組織代表開展代表視察工作。

　　“可以說,從1954年9月一屆全國人大一次會議到1957年一屆全國人大四次會議期間的三年,是新中國成立以來人大監督工作開展較好的歷史時期之一,全國人大及其常委會的監督工作取得了較大進展。”全國人大常委會原副秘書長劉政分析認為,這一時期的人大監督從廣度和深度上講都還有很多不足和缺陷,尤其是地方人大沒有設立常委會,隻限於在代表大會會議上進行監督,其作用是有限的。監督方式主要是聽取和審議工作報告,其他監督方式極少運用。

　　20世紀80年代預算監督制度逐步建立健全

　　文化大革命期間,國家立法工作基本停頓,人大監督職能完全喪失。1982年憲法實施后,全國人大組織法等法律陸續出台,為人大及其常委會開展監督提供了制度保証,人大監督制度逐步完整、清晰,由此開始了新中國成立以來人大監督工作的第二個最好時期。

　　首先,全國人大及其常委會監督職權逐步完善,對政府、法院和檢察院的監督工作得到改進和加強。

　　從1979年起,每年舉行一次的全國人民代表大會上的一個“重頭戲”,就是聽取和審議政府工作報告以及最高人民法院、最高人民檢察院工作報告。尤其是審議政府工作報告作為大會的第一項議程,審議時間最長,也最受關注。

　　劉政曾撰文講述了這期間發生過的一件事:1988年七屆人大一次會議上,代表們對政府工作報告提出批評和意見,上報給中央后,中央很重視,專門召開政治局會議進行討論,並組成幾個小組研究改進意見。此后,每兩個月舉行一次的全國人大常委會會議聽取和審議國務院及其部門、最高法和最高檢的專項工作報告開始形成制度,成為全國人大常委會對“一府兩院”工作進行監督的重要形式。

　　其次,地方各級人大也開始探索、創新監督權的行使方式和路徑。少數地方人大嘗試推出的執法大檢查很快就推廣到各地,幾經發展成為人大監督的主要方式之一。初步統計,從1986年至上世紀末,全國先后有22個省級人大及常委會制定了綜合性監督工作條例或決定,這些地方性法規在一定程度上彌補了監督法出台前人大監督制度的缺陷。

　　但同一時期,河北、河南、陝西、湖南等省級人大針對司法監督推行的執法責任制、錯案追究制,引發了人大代表該不該監督個案的爭議。為此,1989年,彭沖副委員長專門進行研究並向中央寫報告,認為人大在監督法院和檢察院的工作時,不宜直接處理具體案件。

　　對於人大司法監督工作中的“個案監督”,全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清接受採訪時認為要嚴格按照規定、對象、程序進行,保証司法權不受侵犯。他說:“我國法律規定,法院有獨立審判權,檢察院有獨立檢察權,要尊重兩院的權力,否則他們無法辦案。但可以採取一些做法進行監督,比如聽取工作報告或專項工作報告。”

　　值得一提的是,從上世紀70年代末80年代初開始,全國和地方各級人大及其常委會就按照憲法和地方組織法的有關規定開展計劃和預算監督。但由於計劃和預算政策性、專門性、技術性很強,在有限的會期內對“內行說不清、外行看不懂”的計劃和預算進行全面有效審查,確實有很大難度。如何使計劃、預算監督真正到位而不致流於形式,各級人大開始進行探索,並逐步完善這項監督制度。

　　1989年4月4日,七屆全國人大二次會議通過的《全國人大常委會議事規則》對審查國家計劃和國家預算作了程序規定。其中規定:全國人大會議舉行的一個月前,國務院有關主管部門應當就國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況、國家預算及預算執行情況的主要內容,向全國人大財經委員會和有關專門委員會匯報,由財經委員會進行初步審查。1999年12月25日,九屆全國人大常委會第十三次會議通過了《關於加強中央預算審查監督的決定》。2000年3月1日,九屆全國人大常委會第十四次會議又通過了《關於加強經濟工作監督的決定》。這兩項決定總結多年來實踐經驗,對計劃、預算監督制度作了補充規定。這些規定極大增強了預算監督的針對性和可操作性,也為監督法具體規定的出台打下基礎。

　　20世紀90年代執法檢查成為重要監督手段

　　進入20世紀90年代,我國社會主義市場經濟的發展和依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的確立與實施,對人大監督工作提出新要求。為適應這種形勢,各級人大及其常委會積極探索改進和加強人大監督工作。執法檢查監督開始成為各級人大及其常委會進行監督的重要形式。

　　20世紀80年代末,全國人大常委會組織委員進行了一些執法調查、檢查,但還沒有形成固定制度。1991年12月,時任全國人大常委會委員長萬裡提出,“一定要抓好法律制定后的貫徹執行,這方面要下大力量進行監督和檢查。人大常委會要把制定法律和法律制定后的檢查監督放在同等重要地位”。按照這個意見,各級人大常委會都把執法檢查監督放在重要位置並形成制度。時至今日,執法檢查已成為全國人大常委會及地方人大常委會最常規、最穩定、最有影響的監督手段之一。

　　“執法檢查這種形式對發揮人大監督作用,推進國家的法制建設有很大好處。”劉政認為,好處主要體現在三個方面:首先,是人大對法律實施的監督具體化,豐富了人大監督內容,尤其是為人大常委會進行經常性監督增加了手段。其次,通過執法檢查,糾正了一些違法行為、違法案件,清理了一些不適當的規范性文件,促進了政府依法行政,司法機關公正司法。三是在檢查中也發現了現行法律法規中一些不完善、不恰當的地方,為修改完善這些法律法規提供了依據。

　　為了使人大監督制度化、法律化,監督法的立法工作在這個時期啟動。1990年3月,中共中央關於加強黨同人民群眾聯系的決定中提出:“建議全國人大常委會擬定實行工作監督和法律監督的監督法。”根據這一要求,全國人大常委會辦公廳組織一個專門班子,在廣泛調查研究的基礎上,草擬了全國人大及其常委會監督法草案。1993年換屆后,八屆全國人大常委會工作要點和立法規劃都把制定監督法列為一項主要工作和立法的重點項目。1996年9月,全國人大常委會黨組向中央提交了關於起草人大監督法的請示,經中央原則同意后,監督法的起草工作正式開始。

　　進入新世紀專題詢問制度不斷發展完善

　　2006年8月27日,十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過各級人民代表大會常務委員會監督法,該法自2007年1月1日起施行。

　　“監督法的一個重要特點是充分規定了公開原則。”程湘清評價說,這些規定為人民直接有序政治參與提供了法律依據和基本前提。正是在實行公開原則的前提下,人民才能夠通過各種渠道進行直接監督。

　　伴隨監督法的出台,人大監督工作開始新的歷史階段,監督工作繼續強化,改革創新繼續嘗試。尤其是詢問和質詢作為人大對“一府兩院”實施監督的法定形式,開始階段性地發展。

　　2010年6月24日,十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議國務院關於2009年中央決算報告時進行了專題詢問。這是全國人大常委會首次開展專題詢問。與以往的詢問相比,此次專題詢問的主題更加集中,重點更加突出,在問答的聚焦度、互動性上都更進一步。受國務院委托,財政部多位負責人到會回答詢問。

　　十二屆全國人大常委會也十分注重開展專題詢問工作。首場傳染病防治工作和傳染病防治法實施情況專題詢問由張德江委員長親自主持,並在開始就提出不能超時、不能答非所問、不能流於形式走過場的要求。

　　自此,專題詢問成為全國人大常委會的制度化措施。從2010年首次專題詢問以來,全國人大常委會專題詢問已逐步走向機制化、規范化。專題詢問基本圍繞著經濟建設中的重要決策、保障民生中的重大事項、發展改革中的重點領域展開。據統計,截至2014年6月,十一屆、十二屆全國人大常委會先后選擇財政決算、國家糧食安全、保障性住房建設、傳染病防治工作等一批重大問題,結合聽取審議國務院有關專項工作報告,組織開展了12次專題詢問,共有217人次常委會組成人員累計提出300多個詢問問題。

　　專題詢問、專題調研、預算監督、跟蹤監督等等,一系列組合拳讓現階段人大監督的力度和廣度得到極大拓展。值得一提的是,在新的歷史時期,執法檢查作為最常規、最重要、最經常使用的監督方式,也在實踐中不斷創新,煥發出新的勃勃生機,其深度廣度都得到有效擴展。

　　華僑大學法學院副院長戴仲川是十屆、十一屆、十二屆全國人大代表,對執法檢查手段的不斷創新深有感觸。作為一名三屆代表,他參加過多次執法檢查,包括全國人大常委會直接開展、全國人大常委會委托省人大開展以及省人大邀請全國人大代表參加的執法檢查。讓他印象深刻的是2013年9月在山東參加行政復議法執法檢查。在這次檢查中,除了傳統的聽取有關部門書面匯報、實地走訪、征求意見之外,調查問卷這一新手段讓人眼前一亮。

　　“這讓我們對客觀情況的了解更直接,能收集到百姓最真實的看法,從而發現法律在執行當中存在的問題,掌握法律執行情況。”戴仲川說。

　　“從目前看,執法檢查中暗訪還比較少,明察方式還佔大多數。”談到對未來執法檢查工作的期待,戴仲川希望能加大暗訪力度,這樣可以了解到更為真實的情況,進一步加強人大監督工作。

　　代表在執法檢查過程中參與程度越來越廣泛,是戴仲川的另一個深刻感受。他說:“代表人數擴大,參與度更高。代表通過執法檢查了解法律實施情況,可以更好地發揮代表作用,人大監督工作也更具實效性。”

　　風雨60年,人大監督制度從建立伊始,在實踐中不斷探索創新,彰顯出監督權應有的權威性和實效性,為實現人民當家作主提供了制度保障。

(來源:法制日報)