民主集中制是我國根本政治制度的優勢所在

　　在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平同志指出，“堅持和完善人民代表大會制度，必須堅持民主集中制”，“我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象。”中外思想界都在討論“中國模式”，給出了各種各樣的概括，但許多人似乎都忘卻了我們非常熟悉的一個名詞——民主集中制，殊不知這正是“中國模式”最核心的制度優勢。民主集中制既是黨的組織原則，也是以人民代表大會為核心的國家機構的組織原則，黨和國家領導體制因此而有效地組織起來。如果說西方的政治模式是代議制民主，中國的政治模式則是民主集中制。支撐“中國模式”的根本制度是人民代表大會制度，其生命力和優勢來自民主集中制。

　　人民代表大會制度的民主性

　　我們常說人民代表大會制度是保証人民當家做主的根本政治制度。人大制度不僅體現了人民民主，即國家一切權力屬於人民的原則，也包括實現人民民主的制度形式即代表制民主和協商民主制度。

　　人民民主。在我國的政治實踐中，一切權力屬於人民，是政治制度建設的核心內容和根本原則。這首先體現在人民代表大會的制度安排上，人民性是人大制度的首要特征，貫穿在人民代表大會制度的各個方面：第一，各級人民代表大會的組成人員都是由廣泛、平等的定期選舉產生的，人民有權監督、罷免其代表。第二，人民代表大會的權力來源於人民的委托，它統一行使國家權力，具有全權性。第三，掌握全部國家權力的人民代表大會將行政權和司法權分別委托給由它產生的“一府兩院”，並保持對其進行監督。第四，國家機關及其工作人員接受人民的監督。國家權力是按照“人民—人民代表大會—一府兩院”這樣一種邏輯序列展開的，人民是主權的最終來源。

　　代表制民主。在大規模的現代國家，人民主權的實現形式之一便是代表制。在我國，人民通過選舉、投票行使民主權利，通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理，實現人民的意志，是保証和支持人民當家做主的重要途徑和民主形式。人民從來不是抽象的，而是由無數具體部分構成的。各級人民代表大會作為人民行使主權的機關由能充分反映不同地區、職業、階級和階層特征的代表所組成。在我國，各級人民代表大會不但具有地域代表制的特征，而且還有按行業建制的色彩。近年來來自基層和一線的代表比例不斷增加，實現了城鄉同比例選舉。作為一種非競爭性的、非職業化代表的制度安排，代表組成具有選區和行業的雙重特征，其中以行業性體現選區，也就是說，每個選舉單位的代表主要是行業代表，這是一種從程序角度保証人民性得以實現的制度安排。

　　協商民主。協商民主是我國社會主義民主的特有形式和獨特優勢，是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現。中國共產黨人有著悠久的協商民主實踐。“從群眾中來到群眾中去”是一種協商民主，延安時期的“三三制”是一種協商制度，新中國成立之后的政治協商制度更是協商民主制度的集大成者。盡管人民代表大會制度建立在選舉基礎上，人民代表大會中存在著豐富的協商民主實踐，協商性是人大制度運行的鮮明特色。在實踐中，人大與政協之間、人大內部的代表團或小組之間、代表團或小組內部的成員之間，都強調對話、討論和協商，以達成立法或決策方面的共識，使決策符合所有參與者的意志。正是因為這種制度運作方式，人大的各項立法和決策具有極高的民意基礎。

　　作為一項民主制度，人民代表大會制度是實質民主與程序民主的統一體，通過代表制民主和協商民主來體現人民民主的實質。人民通過人民代表大會行使權力，以各種途徑和形式管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，成為國家、社會和自己命運的主人。而西方的議會制民主盡管標榜“主權在民”，但是公民選舉、政策制定常常被金錢、財團等影響和操縱，成為“金錢的政治”，三權分立和議會制，實際上是資產階級內部的一種權力分配、交換和平衡機制，普通民眾難以參與其中。

　　人民代表大會制度的集中性

　　人民當家作主的實現，既要有程序性的民主形式，也要有能將各種程序民主統合起來的制度安排，也就是我們所講的“集中性”，否則就如同我們看到的很多國家陷於代議制民主之下的黨爭民主而不能自拔。鄧小平同志曾經說過：“我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助於國家的興旺發達，避免很多牽扯。”在我國，這種統合程序民主的安排，具體體現為黨的領導和議行合一。

　　黨的領導。關於我國的根本政治制度，完整的說法應該是“黨的領導下的人民代表大會制度”，黨發揮著總攬全局、協調各方的領導核心作用。習近平在慶祝全國人大成立60周年大會上指出，“保証黨領導人民有效治理國家，切實防止出現群龍無首、一盤散沙的現象”。這既是對中國歷史和現實的客觀描述，也是比較之后的經驗總結。

　　西方的政黨政治產生於資產階級革命之后的議會政治，因此政黨在議會活動中形成，在議會內部有黨團，因此政黨只是利益集團性質的政治組織。和西方政黨政治完全不同的是，中國共產黨是一盤散沙的國家的組織者，建國路線圖是“建黨—建軍—革命—建國（國家機構）”。因此，黨領導人大是歷史的內生性邏輯，一種事實性存在，不能用基於西方歷史的憲政主義理論來“關照”中國的歷史和現實。那麼，黨如何來領導人大？在制度設計上，人大內部有黨組，人民代表大會期間有主席團，黨的這些組織將黨的意志變為法律和政策。正如習近平同志指出的：“要不斷加強和改善黨的領導，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。”這裡，法定程序之上的民主集中制，是認識黨與人大關系的基本原則。

　　議行合一。議行合一是第一個無產階級政權巴黎公社的首創，是與代議制民主下的三權分立相對立、體現民主集中制優勢的制度。在我國憲法中，它主要反映在國家機構的組成原則上，國家權力由人民代表大會統一行使，“一府兩院”由人大產生，對人大負責。這一原則，確保了“一府兩院”的各項工作最終能體現人民的意志和根本利益。相比較而言，代議制民主所鼓吹的三權分立，看似以權力之間的制衡和制約為目的，但在實踐中，行政權力往往超過了立法權和司法權，而立法權和司法權對行政權的制衡則是極其有限的，甚至是有名無實的。另一方面則暴露出由於黨派林立、爭權奪利往往導致議會議而不決、決而不行。政府頻繁更迭導致政策短期化、功利化等種種弊端。比如意大利二戰后69年間更換了60多屆政府。美國議會內的兩黨爭斗，多次不惜讓政府關門和公共生活癱瘓。英國國際問題研究所認為，今天的西式民主制存在三個突出問題：即民主選舉“游戲化”，民主運作“資本化”，民主決策“短視化”，阻礙了國家治理。

　　民主集中制的決定性作用

　　在一個國家的各種制度中，政治制度處於關鍵環節。古今中外，由於政治發展道路選擇錯誤而導致社會動蕩、國家分裂、人亡政息的例子比比皆是。從歷史、現實和比較歷史的視野，我們完全可以說，政治制度決定了一個國家的命運。

　　好的管用的制度必然是特定歷史文化傳統所構成的歷史文明基體的自然延續，“隻有扎根本國土壤、汲取充沛養分的制度，才最可靠、也最管用。”“不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’”。由“民主基礎上的集中，集中指導下的民主”所構成的民主集中制，既是中國歷史內生性演化的產物，也是把黨和國家領導體制有效地組織起來的政治邏輯。民主集中制既能充分反映廣大人民的意願又有利於形成全體人民的統一意志，既能保証國家機關協調高效運轉又有利於集中力量辦大事，實現廣泛參與和集中領導的統一、社會進步和國家穩定的統一、充滿活力和富有效率的統一。這種從歷史而來、在現實中管用的制度，正是中國成功的法寶，其優勢在國家治理比較中彰顯得淋漓盡致。

　　比較歷史和現實的經驗是，同一個國家實行不同的政治制度會有不同的結局，比如俄羅斯在20年的時間內分別實行了代議制民主和“可控的民主”，結果是天壤之別。更值得深思的是，為什麼那麼多不同的國家實行了同一種制度竟然會有基本相同的命運？除了美國、日本和俄羅斯以及實行民主集中制的中國，其他8個人口過億的大國都實行了代議制民主，結果基本上都成了“無效的民主”，政府不能向老百姓提供好的公共服務，連基本的秩序、溫飽都成問題，各種治理性指標都遙遙落后。那些長期被殖民的發展中國家，國家力量羸弱，代議制民主恰恰是這些國家的發展和人們福祉實現的瓶頸，因為選舉式民主背后的政黨組織、家族勢力讓這些國家的地方勢力更加強大，而國家能力則在黨爭民主下脆弱不堪，國家意志難以變成現實。事實証明，“照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。”

　　成也政治制度，敗也政治制度。為此，我們耳熟能詳的關於政治與經濟的關系的說法需要得到澄清和發展。政治制度並不是簡單的反作用，很多時候起著決定性作用。正如習近平同志所總結的，“一個國家的政治制度決定於這個國家的經濟社會基礎，同時又反作用於這個國家的經濟社會基礎，乃至於起到決定性作用。”這個論斷道出了國家權力的真相。

　　歷史唯物主義在強調經濟基礎的最終決定性作用的同時，也強調政治的能動的決定作用，二者是辯証統一的。馬克思早就說過在權力橫行的地方商品經濟發展不起來。西方工業革命正是在資產階級建立了自己的政權以后才全面加速。中國五千年更是常見政治權力主導社會的歷史現象。明確強調政治制度可以起決定性作用的一面，既還原了馬克思主義的基本原理，也道出了中外歷史的制度變遷規律。制度變遷具有漸進性和文化上的連續性特征，政治制度依然起著關鍵性作用，而不只是一般性的“反作用”。在當代中國，這種起決定性作用的政治制度的一個重要內容，就是民主集中制，它既是黨的組織原則，也是以人大制度為根本制度的國家機構的組織原則，因而是“中國模式”的重要內容。

　　（作者為中國人民大學政治學教授）