堅持和發展人民當家作主的好制度

　　 核心要點：

　　 ■ 人民代表大會制度是中國共產黨領導中國人民獨創的政治制度，是馬克思主義國家學說與中國政治社會文化實際情況相結合的產物，是中國人民翻身做主、掌握自己命運的偉大創造。

　　 ■ 人民代表大會制度根本的依據在於，其一，它是我國政權的唯一組成方式。其二，它是人民民主的最高形式。其三，它是實現中國共產黨對國家政權領導的制度載體。其四，這個制度調整的政治關系是管根本、管全局、管長遠的。

　　 ■人民代表大會制度與西方代議制民主相比，具有鮮明的中國特色。它最大的特點是把黨的領導、人民當家做主、依法治國三者有機統一起來。其中，黨的領導是前提，人民當家做主是根本，依法治國是保障。

　　 ■ 世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用於一切國家的政治制度模式。照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。

　　 ■ 要把人民代表大會制度作為黨有效實施對國家對社會領導的主要途徑和制度載體，作為人民當家做主的根本途徑和最高形式，作為全面推進依法治國的力量源泉和基礎平台。

　　 1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會在北京召開。這次會議制定的憲法規定：“中華人民共和國一切權力屬於人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”這標志著人民代表大會制度在全國范圍內正式確立。從此，人民代表大會制度被確立為國家的根本政治制度，至今已有60年。誠如習近平總書記在慶祝人民代表大會成立60周年大會上的講話所評價：“中國這樣一個有5000多年文明史，幾億人口的國家建立起人民當家作主的新型政治制度，在中國政治發展史乃至世界發展史上都是具有劃時代意義的。”人民代表大會制度是中國共產黨領導中國人民獨創的政治制度，是馬克思主義國家學說與中國政治社會文化實際情況相結合的產物，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的偉大創造。

　　 一、人民代表大會制度是我國的根本政治制度

　　 “中華人民共和國”，這七個字表達了三層意思。“中華”是我們國家的民族特色，56個民族共同組成國家。人民民主專政是我們的國體。“共和”是我們的政體，這個政體就是人民代表大會制度。“人民性”是我國國家性質的根本性特征，我們的政權源於人民，為了人民。正如習近平總書記所肯定的，“60年的實踐充分証明，人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保証人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。”

　　 人民代表大會制度與人民代表大會既有聯系又有區別。人民代表大會是國家權力機關，是人民代表大會制度的載體。要通過各級人民代表大會，實現人民代表大會制度。人民代表大會制度是由若干政治制度組成的總制度，也叫根本制度。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是要回答以下重大問題。

　　 首先，它回答了人民與國家的關系。中華人民共和國一切權力屬於人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。這是具有鮮明中國特色的主權在民原則。

　　 其次，它回答了公民與國家的關系。國家尊重和保障人權。公民平等地享有憲法和法律賦予的權利，平等地履行憲法和法律規定的義務。公民是人民的基礎，是人民的單元。人民的權利是通過公民的權利來體現的。公民權利的實現程度是人民與國家關系最好的說明。

　　 其三，它回答了民族間的關系。國家實行民族平等原則，維護和發展各民族間的平等、團結、互助關系，各少數民族聚居的地方實行民族區域自治，以此促進民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展。

　　 其四，它回答了國家政權如何組成。這是人民代表大會制度的基礎。人民通過選舉，組成各級人民代表大會，通過各級人民代表大會產生國家機關及領導人，由此組成國家政權。

　　 其五，它回答了國家結構形式，即明確中央與地方的關系。我國實行單一制國家結構形式。與聯邦制實行的權力在地方、中央權力由地方讓渡的結構不同，我們實行中央統一領導，同時充分調動地方積極性主動性的原則。必要時，國家設立特別行政區，並授予特別行政區高度自治權，但最終管制權在中央。

　　 其六，它回答了國家機關相互之間的關系。這是人民代表大會制度的核心。人大統一行使國家權力，國家機關實行職權分工與責任制，實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調。國家行政機關、軍事機關、審判機關、檢察機關等都由人大產生，對人大負責，受人大監督。

　　 其七，它回答了國家機構奉行的共同原則。一切國家機關一律實行民主集中制原則。這條原則表明，所有的政權機關都由人民產生，都向人民負責。人民代表大會在所有國家機關中居於至上地位和主導地位。這條原則同時也是處理上下級關系的原則和權力運用原則，是我國國家機關組織形式和活動方式的基本原則。即使是實行首長負責制的各級行政機關，也必須堅持這一原則。

　　 其八，它回答了中國共產黨在國家政權中的地位。堅持中國共產黨對國家政權的領導，堅持中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，堅持黨領導的統一戰線。黨把依法治國作為基本方略，把依法執政作為基本執政方式，把法治作為治國理政的基本方式。

　　 人民代表大會制度的根本性是由上述內容和其在國家政治生活中所發揮的作用決定的。其根本的根據在於，其一，它是我國政權的唯一組成方式，舍此，則政權無法構成，無法運行。其二，它是人民民主的最高形式，隻有通過人民代表大會才能實現人民當家作主。其三，它是實現中國共產黨對國家政權領導的制度載體。中國共產黨的執政地位需要通過人民代表大會予以實現和鞏固。其四，這個制度調整的政治關系是管根本、管全局、管長遠的，其它制度所調整的關系是具體的和單方面的。以上四個元素是人民代表大會制度之所以成為國家根本政治制度的原因所在。

　　 二、人民代表大會制度具有顯著優越性

　　 人民代表大會制度與西方代議制民主相比較，具有鮮明的中國特色。它不搞兩院制，不搞三權分立，不搞聯邦制，不搞多黨制，不搞指導思想多元化。它最大的特點是把黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一起來。其中，黨的領導是前提，這是中國特色社會主義最本質的特征。習近平總書記指出：“中國共產黨的領導，就是支持和保証人民當家作主。”人民當家作主是根本，這是社會主義民主政治的本質與核心。依法治國是保障，也是實現黨的領導和人民當家作主的路徑。三者統一於何處？從法律規定來看，它們統一於憲法。從現實來看，它們統一於黨領導人民走中國特色社會主義民主政治道路的實踐。而從制度來看，它們統一於人民代表大會制度。人民代表大會制度是實現三者有機統一的制度平台。

　　 在60年的實踐中，人民代表大會制度展現出極大的優越性。

　　 首先，人民代表大會制度保障了人民在國家生活中的主體地位，保障了人民當家作主。人民通過普遍的民主選舉產生自己的代表，組成人民代表大會，各級人民代表大會對人民負責，受人民監督。人民享有的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督及憲法與法律所保障的各項權利和自由得到了充分實現。民主的真諦在權利。我國公民權利保障水平實現了歷史性提高，人權保障體系已經形成。

　　 其次，人民代表大會制度動員了全體人民以國家主人翁身份投身於社會主義改革和發展事業，廣泛調動了人民群眾建設國家和各項事業的積極性、主動性、創造性。建設富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家，已成為我國人民的共同目標。人民代表大會制度保証了黨的主張與人民意志與國家意志的統一，保証了我們少犯錯誤少走彎路，為我國經濟社會發展和人民安居樂業提供了制度保障。

　　 其三，人民代表大會制度保証了國家機關協調一致高效運轉。人民代表大會統一行使國家權力，按照民主集中制的原則集體行使職權。國家行政機關、司法機關、軍事機關合理分工相互配合，協調一致地工作，保証了國家統一有效地組織各項事業。集中力量辦大事，是人民代表大會制度最突出的一個優勢。

　　 其四，人民代表大會制度維護了國家統一和民族團結。在中央的領導下，合理劃分中央與地方的職權，充分調動中央和地方兩個積極性。各少數民族聚居的地方實行區域自治，鞏固和發展了平等互助和交流交往交融的社會主義民族關系，維護了各族人民大團結。

　　 其五，人民代表大會制度有利於實現黨對國家和社會的領導。黨把與人民要求相一致的主張上升為法律，實現對國家和社會的政治領導，通過向人民代表大會推薦國家機關領導人實現對國家和社會的組織領導﹔通過把黨的指導思想和倡導的價值觀融入法律之中，實現對國家和社會的思想領導。人民代表大會制度是實現黨的領導的最適合的政權組織形式。

　　 60年的歷史和實踐充分証明，人民代表大會制度是能夠保証人民主體地位、實現人民當家作主的根本途徑和最高形式，是實現黨的領導和全面推進依法治國的制度平台，是保証國家長治久安、全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興中國夢的可靠制度保証。世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用於一切國家的政治制度模式。照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。人民代表大會制度作為我國的政治制度，之所以行得通、有生命力、有效率，就是因為它是從中國的社會土壤中生長起來的。這樣扎根於中國的社會土壤、汲取充沛養分的制度，才是最可靠、也最管用的制度。

　　 三、在新的歷史起點上堅持和完善人民代表大會制度

　　 人民代表大會60年的歷史，是成長的歷史、發展的歷史。改革開放以來，人民代表大會制度不斷得到發展和完善。在縣級以上各級人民代表大會設立了常委會﹔賦予全國人大常委會經常性的立法權和憲法監督權﹔賦予省級人大及其常委會與較大的市人大及其常委會制定地方性法規的權力﹔選舉制度不斷完善，從等額選舉發展為差額選舉，直接選舉從鄉級擴大到縣級，從城鄉按不同人口比例產生人大代表到按相同人口比例產生，實現了一人一票，人人平等。立法上從改革開放之初全國僅有8部法律，發展為今天有240余部，中國特色社會主義法律體系如期於2010年形成。我們用30年的時間，走完了西方世界300年的立法之路。法治政府建設扎實推進，司法體制不斷完善，法律監督得到加強，全社會的法治精神正在形成，人民代表大會制度取得了歷史性成就。

　　 民主的發展沒有止境。黨的十八大和十八屆三中全會，對堅持和完善人民代表大會制度提出了新要求。這就是要緊緊圍繞黨的領導、人民當家作主與依法治國三者有機統一，推動人民代表大會制度的與時俱進。要把人民代表大會制度作為黨有效實施對國家對社會領導的主要途徑和制度載體，作為人民當家作主的根本途徑和最高形式，作為全面推進依法治國的力量源泉和基礎平台。根據十八屆三中全會《決定》和習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上重要講話的要求，堅持和完善人民代表大會制度，要做到“四個必須”，即必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導，必須保証和發展人民當家作主，必須全面推進依法治國，必須堅持民主集中制。具體而言，應重點做好如下幾方面的工作。

　　 一是提升人大工作的理念，把民主與法治作為推動人民代表大會制度與時俱進的兩個輪子，齊頭並進。人大處於民主法治建設的第一線，置身主戰場，是主力軍。要一手抓民主，堅持民主集中制，堅持由人民代表大會統一行使國家權力，堅持一切權力對人民負責，推動政治進步，實現政治清明﹔一手抓法治，構建以良法善法為主要內容的社會主義法治體系，推動法治昌明，使政治清明與法治昌明相輔相成。

　　 二是加強和改進立法工作，繼續完善中國特色社會主義法律體系，在民主立法的基礎上，重點推進科學立法，把提高立法質量作為完善法律體系的著力點，使制定出來的法律既合乎民意，又合乎規律。增強法律的科學性、針對性、及時性、系統性、可操作性。防止部門利益法律化。解決好法治與改革間的關系，發揮法律對改革的引領、規范、推動、保障作用，保証改革於法有據。還應加強重點領域裡的立法，使政治、市場、民生、環境等領域的立法得到完善和加強。科學劃分中央與地方的立法權限，擴大地方立法權，嚴格立法權界限，做到依法立法。完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神，反映人民意願，得到人民擁護。

　　 三是加強和改進法律實施工作，解決有法不依的問題。法律體系形成之后，法治建設的主要矛盾將從“無法可依”轉變為“有法不依”。法律的生命在於實施，法律的權威在於實施，法律的意義也在於實施。實施法律，包括執法、司法、守法三大環節，要嚴格執法、公正司法、全民守法，堅決糾正有法不依，執法不嚴，違法不究現象﹔堅決整治以權謀私，以言代法，以權壓法，徇私枉法問題，嚴格保護群眾合法權益。要加快建設法治政府，深化司法體制改革，使人們相信政府、相信法院，相信法律、遵從法律。

　　 四是加強和改進監督工作，保証權力正確行使。習近平總書記指出：“隻有讓人民來監督政府，政府才不會懈怠，隻有人人起來負責，才不會人亡政息。人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”各級人大及其常委會都要擔負起憲法法律賦予的監督職責，確保法律得到有效實施，確保權力得到正確行使。尤其要加強對憲法實施的監督，完善憲法監督的程序和機制，加大對規范性文件的審查力度，把所有的規范性文件都納入審查范圍，保証憲法得到有效實施，維護國家法制統一、尊嚴、權威。加強人大經濟民主工作力度，將政府全口徑預決算納入人大審查監督范圍。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出台前向本級人大報告。拓寬人民監督權力的渠道，加大反腐敗的力度，探索人大反腐敗途徑，通過科學分權、相互制約、權力分開、權力監督等方式把權力關進制度的籠子裡，做到有權必有責，用權受監督，侵權要賠償，違法要追究。

　　 五是加強同人大代表和人民群眾的聯系，發揮人大代表的作用。全國各級260萬人大代表是各級人民代表大會的主體，是各級國家權力機關的組成人員，要充分發揮他們的代表作用、參與作用、監督作用。所有國家機關都要加強與人大代表及人民群眾的聯系，把為人民用權、為人民履職、為人民服務作為落實人大制度的具體行動。

　　 六是加強和改進人大自身的工作，推進人大制度的理論和實踐創新。人大理論是我們獨創的理論，它對人大制度的創新和實踐創新具有引領和指導作用。要在總結、繼承、完善、提高的基礎上，形成具有中國特色的人大理論體系。人大制度的實踐創新，既包括民主程序上的創新，也包括民主實體上的創新，實踐創新永無止境。

　　 最后，要把人民代表大會制度作為國家治理體系的重要支撐，推進其現代化。國家治理體系，實則是國家制度體系。人民代表大會制度是國家制度體系之根，是國家制度體系之首，應首先推進其現代化。堅持和完善人民代表大會制度，就是要使我們獨創的政治制度在世界范圍內更具先進性、文明性和競爭力。

　　 （作者：十二屆全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員）