在新的起點上切實加強和改進立法工作

圖為全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨講話

　　今天，我們在這裡召開第二十次全國地方立法研討會。不久前，我們剛剛迎來了全國人民代表大會成立60周年。9月5日，習近平總書記發表重要講話。講話全面回顧我國人民代表大會制度建立和發展的歷程，深刻揭示我國實行人民代表大會制度的歷史必然性﹔從完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，明確提出堅持和完善人民代表大會制度“四個必須”的基本要求和做好新形勢下人大工作需要著重抓好的五個重要環節工作，並對進一步加強和改進立法工作提出了明確要求﹔系統論述推進中國社會主義民主政治建設一系列重大原則和方向問題，號召全黨全國各族人民為實現中華民族偉大復興的中國夢而團結奮斗。9月15日，張德江委員長作了重要講話，系統總結我國人民代表大會制度60年的光輝歷程、巨大成就、獨特優勢和重要經驗，對推進人民代表大會制度理論和實踐創新、推動人大工作完善發展作出明確部署，並要求我們切實把思想和行動統一到習近平總書記重要講話精神上來，切實把講話精神貫徹落實到人大各項工作中去。下個月，即將召開黨的十八屆四中全會，就全面推進依法治國作出戰略部署，這將是我們黨歷史上具有開創性和裡程碑意義的一件大事。在這樣一個時間節點上，我們這次會議的主要任務，就是學習領會習近平總書記重要講話精神，落實張德江委員長提出的要求，總結交流國家和地方立法工作中的好經驗好做法，探討研究新形勢下加強和改進立法工作的思路和舉措。

　　下面，我談幾點意見，與同志們交流探討。

　　一、關於全國人大常委會一年來的立法工作

　　去年全國地方立法研討會以來，全國人大常委會認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，充分發揮立法的引領和推動作用，積極促進立法與改革決策相協調，深入推進科學立法、民主立法，著力提高立法質量，切實增強法律的可執行性、可操作性，不斷完善中國特色社會主義法律體系，努力為改革發展提供有效的制度保障，立法工作取得新進展。

　　（一）落實十八屆三中全會戰略部署，確保重大改革於法有據

　　黨的十八屆三中全會提出的一系列改革舉措和任務，有許多涉及立法工作。按照全國人大常委會的部署，法工委組織力量對全會決定中涉及法律制定、修改或者廢止的內容進行深入研究，形成關於三中全會決定提出的立法工作要求和任務的研究意見，中央全面深化改革領導小組第二次全體會議審議並原則通過了這個研究意見。研究意見梳理出改革舉措涉及的立法項目共76件，其中需要制定法律的項目27件，需要修改或廢止法律的項目49件。在76件立法項目中，有56件列入了本屆全國人大常委會立法規劃或今年立法工作計劃。為落實三中全會明確提出的重要改革任務，全國人大常委會及時作出有關決定決議，確保重大改革於法有據。一是為依法推進行政審批制度改革和政府職能轉變，改革工商登記制度，先后作出一攬子修改海洋環境保護法等7部法律和保險法等5部法律的決定，取消和下放部分法律設定的行政審批事項，將公司注冊資本實繳登記制改為認繳登記制。二是通過決定，明確廢止國務院關於勞動教養問題的決定和關於勞動教養的補充規定，廢止勞動教養制度。三是通過關於調整完善生育政策的決議，根據我國經濟社會發展和人口形勢的變化，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。四是通過關於授權“兩高”在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定，依法保障試點地方在優化司法資源配置、簡化細化相關訴訟程序方面進行探索。五是作出關於設立知識產權法院的決定，明確在北京、上海、廣州設立知識產權法院，加大對知識產權的保護力度。通過這些工作，實現立法與改革決策相銜接，確保改革在法治軌道上依法推進。

　　（二）適應經濟社會發展和民主法治建設需要，審議和通過一批重要立法項目

　　全國人大常委會緊緊圍繞黨和國家工作大局，有針對性地加強重要領域立法。修改環境保護法，著重健全保護環境的體制機制，完善防治污染的法律規范，用嚴格的法律制度保護生態環境。修改預算法，完善全面規范、公開透明的預算制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，強化人大及其常委會對政府全口徑預算決算的審查和監督。修改安全生產法，堅持預防為主、標本兼治，強化和落實企業主體責任，提升監管執法和應急處置能力，加重對違法行為特別是對責任人的處罰力度。修改軍事設施保護法，統籌兼顧經濟建設、社會發展和軍事設施保護，保障軍事設施安全和使用效能。常委會還審議了航道法、資產評估法草案和立法法、行政訴訟法、食品安全法、廣告法等法律的修正案草案或修訂草案，以及將現行國家安全法修改為反間諜法的草案。今年2月、８月還先后通過了關於確定中國人民抗日戰爭勝利紀念日的決定、關於設立南京大屠殺死難者國家公祭日的決定和關於設立烈士紀念日的決定。本屆以來，全國人大常委會高度重視法律解釋工作，今年4月通過了關於刑法、刑事訴訟法有關規定的7個法律解釋，進一步明確了刑法、刑事訴訟法有關規定的具體含義和適用問題。

　　（三）進一步加強規范性文件備案審查工作，切實維護憲法法律權威

　　黨的十八屆三中全會明確提出，維護憲法法律權威，進一步健全憲法監督機制和程序，完善規范性文件合法性審查機制，健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。去年以來，全國人大常委會開展規范性文件備案審查工作的一個突出特點，就是進一步加強主動審查。法工委對國務院新制定的行政法規和“兩高”新制定的司法解釋，逐件進行審查。對接收到的公民、組織提出的審查建議，逐件分類、認真研究，對其中屬於全國人大常委會審查范圍的，研究提出處理意見和建議﹔對不屬於審查范圍，但經研究認為存在問題的，提出轉送有權機關研究處理的建議。同時，探索建立健全備案審查工作中的溝通、反饋等工作機制，對存在問題的行政法規、地方性法規和司法解釋，通過與制定機關進行當面溝通、座談或者電話溝通，督促糾正﹔對一些具有代表性、敏感性的審查建議，在審查過程中與制定機關進行溝通，了解情況，慎重研究，並書面或者當面向建議人反饋研究意見。

　　（四）積極推進科學立法、民主立法，不斷改進立法工作

　　過去一年來，全國人大常委會還繼續在完善立法體制機制，推進科學立法、民主立法方面進行有益探索。一是建立常委會組成人員、專門委員會和工作委員會聯系全國人大代表的工作機制，在法律案起草和審議修改階段及時征求全國人大代表意見，增加全國人大代表列席常委會會議人數，進一步發揮人大代表在立法中的作用。二是注重增強公眾參與立法工作的實效，對公眾意見進行認真分析，對合理的意見盡量吸收，不能吸收的意見給予必要的解釋說明。三是在環境保護法、預算法、行政訴訟法等法律的修改過程中，針對立法中涉及的重大利益調整和爭議較大的問題，開展多種形式的論証咨詢，充分聽取國家機關、社會團體、專家學者等的意見。四是建立邀請地方同志參加立法活動的工作機制，修改環境保護法、預算法、立法法時，分別邀請部分省級人大常委會法工委、預工委和政府法制辦同志參加討論修改，這次８月份常委會會議還邀請１２個省級人大常委會法制機構負責同志旁聽全體會議、分組會議和法律委會議，等等，都收到了很好的效果。五是積極探索常委會審議機制的改革創新。比如，今年6月、8月的常委會會議適當延長了會期，6月還專門增加半天小組集中閱文時間。又如，要求所有常委會組成人員在常委會會議審議時都要發言等。

　　去年全國地方立法研討會以來，有立法權的地方人大及其常委會認真學習貫徹十八屆三中全會精神，依法行使憲法法律賦予的立法職權，為引領推動本地區全面深化改革和促進經濟社會發展作出了積極貢獻，也對全國人大及其常委會開展立法、監督等工作給予了有力配合和支持。

　　二、關於進一步加強和改進立法工作的著力點

　　當前，我國正處於承前啟后、繼往開來的關鍵時期。推動立法工作與時俱進和創新發展，必須切實貫徹習近平總書記在9.5重要講話中就立法工作提出的明確要求，准確把握新形勢下加強和改進立法工作的著力點，從全局和長遠上來謀劃和推進立法工作，努力將立法工作提高到一個新水平，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意願、得到人民擁護。

　　（一）著力發揮立法的引領和推動作用

　　立法作為法治建設的首要環節，既是調節社會利益關系的重要方式，也是化解改革風險、推動改革深化的有效途徑。進入全面深化改革的重要時期，立法的功能應從注重總結實踐、提煉經驗轉變為重視引領、增強前瞻。發揮立法的引領和推動作用，就是強調注重運用法律手段調整利益關系，確保黨的政策主張成為全社會一體遵循的法律規則﹔就是強調注重從制度上、法律上解決改革發展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，把做好頂層設計同先行先試、探索創新有機結合起來，通過立法凝聚社會共識、推動制度創新、引領改革發展。

　　發揮立法的引領和推動作用，關鍵是實現立法與改革決策相銜接，堅持在法治框架內推進改革。目前，各地區各部門都希望在深化改革上有所突破。需要注意的是，無論是面上推進，還是點上試驗，都要依法進行，做到於法有據。當前，中央非常重視將立法工作納入改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時，都注意同步考慮改革涉及的立法問題。中央在制定中長期改革實施規劃時，明確要求相關單位提出配套立法的需求和建議。全國人大專門委員會和常委會工作機構，在許多領域都承擔了分工任務，積極參與擬訂改革方案，落實改革舉措，起草重要的法律草案。地方在研究改革方案和改革舉措時，也應當吸收立法部門的同志提前介入、全程參與。

　　對於我們從事立法工作的同志來說，要為在法治框架內推進改革多出主意、多想辦法。要更加注重從法律制度上進行頂層設計，努力使黨的主張通過法定程序轉化成國家意志，推動中央重大決策部署貫徹落實。要對全面深化改革與加強法治建設的關系進行深入研究，對立法工作的重點內容、工作機制、方式方法以及重大立法項目進行深入研究，研究解決好現行法律與改革實踐之間的關系，保証改革在法治的軌道上積極有序進行。對各方面、各地方提出的改革舉措和創新需求，要從立法上積極研究可行路徑和解決辦法。凡是改革方案對制定、修改或廢止有關法律法規提出需求的，就應及時啟動立法程序。實踐經驗比較成熟的，在法律法規中作出具體規定。實踐經驗尚不成熟、又需法律法規作出規定的，先作出原則規定，明確改革的基本方向和主要措施，邊積累經驗邊修改完善。法律法規立改廢的條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，可以建議有關方面提請全國人大常委會通過授權方式先行先試。總之，中央和地方的改革舉措，需要制定、修改法律法規或得到法律授權的，要加強研究、及時啟動，適時安排審議，確保重大改革於法有據、先立后破、有序進行。

　　（二）著力發揮人大及其常委會在立法中的主導作用

　　立法是一項綜合性很強的工作，歷經立項、起草、審議、修改等各個環節，需要各相關方面共同配合，也不可避免地會受到各方利益的影響。充分發揮立法的引領和推動作用，必然要求在黨的領導下發揮好人大及其常委會在立法中的主導作用，切實加強立法工作的組織協調。

　　一要把握對立法決策的主導。抓好立法項目論証，對各方面提出的立法項目進行通盤考慮、總體設計、科學選擇。對於爭議較大但實踐迫切需要的法律法規案，研究清楚后，及時果斷作出決策，避免久議不決，防止部門利益影響立法進程。對於法案中法律關系比較復雜、分歧意見突出的問題，人大常委會要加強與有關方面的協商溝通，妥善解決重點難點問題。要始終堅持黨對立法工作的領導，對於重大立法事項，要及時由人大常委會黨組向中央或地方黨委請示匯報。

　　二要把握對立法起草的主導。涉及綜合性、全局性等重大事項的法律法規案，可由人大有關專門委員會和常委會工作機構組織起草。對專業性較強的法律法規案，可以委托有關專業單位研究起草。對其他方面組織起草的法律法規案，人大有關專門委員會、常委會法制工作機構要加大起草督促力度，提前介入調研起草工作，加強立法協調協商。建立制定配套法規時限制度，努力推動配套法規與法律同步起草、同步出台、同步實施。

　　三要積極發揮人大代表作用。建立健全人大代表議案、建議與制定立法規劃和立法工作計劃、制定和修改法律法規銜接機制，認真研究採納代表議案提出的相關建議，拓寬代表參與立法工作渠道，更多吸收人大代表參與調研、審議等立法活動，探索人大代表跨級、多層參與立法工作制度化，增加代表大會審議通過法律法規案的數量，充分發揮人民代表大會的立法職能。與此同時，要充分調動各方面的立法積極性，建立健全立法事項征詢社會公眾意見制度，完善公民、社會團體、企業事業組織直接提出立法建議機制，以及社會公眾意見採納情況反饋機制，提高公民參與立法實效。

　　（三）著力提高立法質量

　　立法質量直接關系到法律實施的效果。習近平總書記指出，不是所有的法都能治國，不是所有的法都能治好國。張德江委員長指出，提高立法質量是加強和改進立法工作的重中之重。這裡說的就是要立好法、立高質量的法、立管用的法。對於立法機關而言，要始終在提高立法質量上下大功夫，努力使我們的法律法規立得住、行得通、真管用。

　　著力提高立法質量，首先要求我們堅持正確的政治方向。隨著國內外政治形勢的變化和經濟社會的發展，立法面臨的形勢日益復雜，立法工作的政治性日益突出，不論是涉及國家安全、體制改革、制度調整等重大、敏感問題，還是涉及改善民生、維護社會公平正義等社會公眾切身利益問題，都要求我們具有高度的政治敏銳性，善於從政治上觀察問題、分析問題、處理問題。還有一條，就是要樹立戰略思維，將立法工作放在黨和國家工作大局中思考，放在國際國內發展的大環境中審視，不能就法論法、就事論事，不能隻顧眼前、不看長遠，這樣才能做到深謀遠慮、方向明確。

　　著力提高立法質量，要求我們積極創新思維，牢固樹立適應新形勢新任務的立法理念。一要堅持以人為本。立法要從過去注重“立權”轉變為更加重視“立責”，從過去注重維護公權轉變為更加重視規范公權、保障私權、尊重人權。要堅持立法為民、問法於民，從民意中汲取立法的動力和營養，切實把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發點和落腳點，切實保障和改善民生，努力維護社會公平正義。二要堅持質量第一。要在立法的精細化上多下功夫，重點圍繞增強法律的可執行性和可操作性，著力提高立法的科學性、針對性、有效性。要積極探索立法規律，完善立法工作機制，強化立法前論証、立法中調研、立法后評估等各個環節的工作，特別是要在加強立法調研、充分聽取各方面意見上做好文章。在法律規范設計上，必須堅持從實際出發，堅持辯証思維，堅持兩點論，從兩面看問題，做到合理可行，確保能夠落實到位，不能僅從良好願望出發，更不能偏頗。要科學劃定好各種邊界，實現權利與義務、權力與責任的統一，實現理想與現實、創新與可行的統一。三要堅持與時俱進。立法既要總結經驗、鞏固成果，更要引領改革、推動創新。立法觀念上要與時俱進，立法方式上要與時俱進，制度設計上更要與時俱進。要積極把握不同發展階段的特征，妥善處理法律規范的穩定性與變動性、現實性與前瞻性、原則性和可操作性的關系，使法律更好地適應全面深化改革和經濟社會發展的現實需要。四要堅持重在引導。法律規范同時具有規范、保障、懲罰、引導等多方面功能。面臨新形勢新情況，要綜合發揮法律規范的各種功能，特別是要強調發揮法律制度的引導功能，使法律成為經濟可持續發展、社會全面進步的助推器。提出發揮立法的引領和推動作用，就是充分體現重在引導的要求。

　　三、關於進一步完善立法體制機制

　　完善立法體制機制，是推進科學立法、民主立法，提高立法質量的重要保障。貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神、落實全面建成小康社會和全面深化改革的各項部署，既需要做好相關法律法規的立改廢釋工作，又需要按照推動人民代表大會制度與時俱進的要求，完善立法體制機制。要著重從以下兩個方面入手，進一步完善立法體制機制。

　　（一）貫徹落實中央精神，修改完善好立法法

　　立法法修正草案已經提請8月下旬召開的十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議。草案的主要內容，一是加強全國人大常委會對立法工作的統籌協調，充分發揮全國人大代表在立法中的作用，發揮立法在推進改革和發展中的作用，目的是更好地發揮人大在立法中的主導作用。二是健全立法起草、論証、審議等機制，完善立法論証、聽証等規定，完善法律草案公開征求意見的規定，完善法律案審議程序。三是將增強法律的可執行性、提高立法質量明確為立法的一項基本要求，增加法律案出台前評估、法律清理、制定配套法規、立法后評估等規定。四是合理劃分立法權限，賦予設區的市地方立法權，完善授權立法，規范規章制定權限。五是加強備案審查，完善審查處理程序和建議意見反饋機制，針對司法解釋存在的突出問題作出規定。這些內容，總的看體現了這些年來立法工作實踐探索的成果，反映了加強和改進立法工作的現實需求。

　　下一步，要認真研究常委會組成人員和各方面的意見建議，針對問題進一步調研論証，重大問題還要向中央請示匯報，爭取將草案修改得更加完善。地方人大的同志對立法法修改十分關注，在座的很多同志都參加過立法法修改座談會和立法調研等活動，提出了許多很好的意見。還有12位省級人大常委會法制機構負責同志旁聽了這次全國人大常委會會議對立法法修正草案的審議，對全國人大常委會組成人員的意見有了更具體的了解。這次研討會的一個重要內容，是就完善立法工作體制機制進行討論，集思廣益。希望大家在接下來的討論環節，進一步提出修改立法法的意見建議，通過大家的共同努力，把這部重要法律修改好完善好。當然，完善立法體制機制是一個長期的過程，也可以說是永遠在路上，要堅持成熟一點完善一點，逐步向前推進，不要急於求成，也不能脫離實際。立法法修改完成后，還要繼續開展探索，推動立法體制機制不斷趨於完備。

　　多年來，地方人大積極創新立法工作機制，探索改進立法工作的方式方法，積累了許多有益的經驗。這次會議召開之前，全國人大常委會法工委對全國各地近年來的一些創新做法作了一個摸底，其中有不少亮點，值得我們關注和研究。比如，建立立法聯系點，設立立法顧問組、專家咨詢庫、立法咨詢基地，組建多方面參加的課題組起草法規案，嘗試以多種形式委托起草法規案，建立立法信息網絡，向社會公開征詢立法項目，召開多種形式的立法聽証會、論証會，制定立法技術規范，分專業有重點地吸收代表參與立法工作，爭議條款實行單獨表決，建立保障法規實施的督促機制，等等。這些探索和創新，有力地推動了地方立法工作，也為改進國家立法工作提供了有益借鑒。在修改立法法過程中，我們尊重地方、基層的首創精神，總結立法法實施以來地方人大在創新立法工作機制方面積累的好經驗，盡可能將一些實踐証明較為成熟的做法規定到立法法中。有些立法條件尚不成熟的，還可以在今后工作中繼續探索完善。

　　（二）繼續推動立法工作機制改革創新

　　實踐証明，改革創新既是突破經濟社會發展瓶頸、解決深層次矛盾和問題的根本出路，也是開創立法工作新局面的必由之路。面臨新形勢新情況新要求，不論是國家立法工作，還是地方立法工作，都要解放思想、實事求是、與時俱進，推動立法工作機制改革創新。一要進一步完善立法工作格局。堅持黨對立法工作的領導，增強地方人大在立法工作中的主導作用，發揮政府及其部門在立法中的重要作用，吸收人大代表、專家學者、企事業單位和人民群眾共同參與立法工作。加強人大對立法工作的組織協調，綜合性、全局性的重要法規案，可以由人大有關專門委員會或常委會工作機構組織起草。要加強立法協調，理順各部門各工作環節之間的關系，及時解決立法中的重大分歧。二要進一步完善立法工作機制。完善立法項目論証、法規案出台前評估和立法后評估制度，完善法規草案向社會公開征求意見機制和公眾意見採納情況反饋機制，健全代表參與立法調研、論証、評估和法規草案審議工作機制，完善立法審議機制、科學合理地確定統一審議制度和審次制度，健全法規清理、報批法規和規范性文件備案審查機制。增強立法工作的系統性和協調性，適應不同立法需求和任務，綜合運用多種方式，保証法律體系的和諧統一和各項制度之間的協調銜接。三要進一步創新立法工作方法。加強和改進立法調研工作，努力探索新的調研方式和方法，探索建立聽取、收集基層立法意見的經常性渠道，綜合運用蹲點調研、跟蹤典型案例、暗訪、隨機訪談、問卷調查等多種調研方法，多層次、多方位、多渠道了解真情、實情，找准立法的重點、難點，為立法掌握第一手資料，使立法工作真正接地氣，為立法決策奠定扎實基礎。

　　改革創新立法工作機制，要注意把握兩點：一要堅持在法律框架和職權范圍內進行，不能越權、越位，這是底線。依法立法，始終是前提和基礎。要堅持運用法治思維方式思考、謀劃和推進立法工作，以帶動社會各方面尊重並維護法律的權威。習近平總書記關於改革要於法有據、先立后破、有序進行的深刻論述，不僅為我們把握立法與改革的關系提供了重要指引，也為我們改革創新立法工作機制提供了重要指引，我們要認真學習領會、深入貫徹落實。二要堅持從地方實際出發，突出地方特色。我國實行統一分層的立法體制，不同層級的立法權限和立法事項不同，各地經濟社會發展水平不同，情況千差萬別。因此，地方在改革創新立法工作機制過程中，一定要立足於本地的實際，務求取得實效，要努力形成與自身立法工作、立法需求、立法特點相適應的立法工作機制。

　　這裡，我還想強調一下備案審查的問題。規范性文件備案審查工作，是保証憲法法律有效實施、維護國家法制統一的重要抓手，應當高度重視發揮它的作用。近年來，地方人大根據立法法和監督法的規定，積極穩妥地開展備案審查工作，取得了重要進展，積累了一些經驗。但總的看，還存在不少問題：各地發展狀況很不平衡，一些地方重視不夠﹔備案審查機構還不健全，有的地方甚至還沒有建立﹔人員配備嚴重不足，人員素質難以適應工作需要。下一步，要積極推動建立健全各級人大備案審查機構，充實備案審查力量，完善規范性文件備案審查機制和程序，加大主動審查力度，增強審查剛性要求，完善審查中的溝通、反饋等工作機制。此外，還要與黨委法規工作機構、政府法制工作機構一起，推動建立規范性文件的備案審查銜接聯動機制，建立備案審查線索轉送、征求意見、聯合審查、信息溝通等制度，形成審查監督合力，為維護國家法治統一提供可靠的制度保障。

　　同志們，做好新形勢下的立法工作，事關全局，意義重大。讓我們在以習近平同志為總書記的黨中央堅強領導下，在新的起點上切實加強和改進立法工作，不斷完善中國特色社會主義法律體系，為全面推進依法治國作出新的貢獻！（作者為全國人大常委會副委員長兼秘書長）