擴大受案范圍完善審理程序強化執行措施

　　 11月1日閉幕的十二屆全國人大常委會第十一次會議,表決通過關於修改行政訴訟法的決定。

　　 據了解,現行行政訴訟法於1989年由七屆全國人大第二次會議通過,1990年10月1日起實施。這部被稱為“民告官”的法律規定了行政訴訟程序的基本規則,實施以來,在解決行政爭議,推進依法行政,保護公民、法人和其他組織的合法權益等方面,發揮了重要作用。同時,隨著社會主義民主法制建設的深入推進,行政訴訟制度與社會經濟發展不協調、不適應的問題也日漸突出。人民群眾對行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執行難”等突出問題反映強烈。為解決這些突出問題,適應依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設的新要求,有必要對行政訴訟法予以修改完善。

　　 據介紹,此次修改工作注重把握以下幾點:一是維護行政訴訟制度的權威性,針對現實中的突出問題,強調依法保障公民、法人和其他組織的訴訟權利﹔二是堅持我國行政訴訟制度的基本原則,維護行政權依法行使和公民、法人和其他組織尋求司法救濟渠道暢通的平衡,保障人民法院依法獨立行使審判權﹔三是堅持從實際出發,循序漸進,逐步完善﹔四是總結行政審判實踐的經驗,把經實踐証明的有益經驗上升為法律。

　　 可訴條件無具體行政行為限制

　　 新法將現行行政訴訟法中對“具體行政行為”可提起行政訴訟,修改為“行政行為”。

　　 現行行政訴訟法第二條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”當時立法中用“具體行政行為”的概念,針對的是“抽象行政行為”,主要考慮是限定可訴范圍。考慮到現行行政訴訟法第十一條、第十二條對可訴范圍已作了明確列舉,哪些案件應當受理,哪些案件不受理,界限是清楚的,可以根據實踐的發展不再從概念上作出區分,因此新法將“具體行政行為”修改為“行政行為”。

　　 五方面加強對當事人訴權保護

　　 行政訴訟面臨的“三難”,最突出的是立案難。公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛,行政機關不願當被告,法院不願受理,導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道,在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。為通暢行政訴訟的入口,新法從五個方面完善對當事人的訴權保護:

　　 ——明確人民法院和行政機關應當保障當事人的起訴權利。增加規定:人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利,對應當受理的行政案件依法受理。行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。

　　 ——擴大受案范圍。將對行政機關作出的關於確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的﹔認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的﹔認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的﹔對征收、征用及其補償決定不服的﹔認為行政機關沒有依法發給撫恤金或者支付最低生活保障待遇、社會保險待遇的﹔認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的,納入受案范圍。同時,按照黨的十八大和十八屆三中全會有關精神,以簡政放權為重點的行政審批制度改革繼續深入推進,有些社會組織已承接了一部分原由政府部門辦理的事項,下一步還可能承擔更多的公共管理和公共服務職能,其行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的,也應當納入行政訴訟救濟渠道。為此,新法將依照規章授權的組織作出行政行為的侵權行為納入可訴范圍。

　　 ——明確可以口頭起訴,方便當事人行使訴權。增加規定:起訴應當向人民法院遞交起訴狀,並按照被告人數提出副本。書寫起訴狀確有困難的,可以口頭起訴,由人民法院記入筆錄,出具注明日期的書面憑証,並告知對方當事人。

　　 ——實行登記立案制度。規定:人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的,應當登記立案。對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的,應當接收起訴狀,出具注明日期的書面憑証,並在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的,作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的,可以提起上訴。

　　 ——明確人民法院的相應責任。增加規定:對於不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑証以及不一次性告知當事人補正起訴狀內容的,當事人可以向上級人民法院投訴,上級人民法院應當責令改正,並對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

　　 法院可對規范性文件附帶審查

　　 實踐中,有些具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益,是地方政府及其部門制定的規范性文件中越權錯位等規定造成的。

　　 為從根本上減少違法行政行為,可以由法院在審查行政行為時應公民、法人或者其他組織的申請對規范性文件進行附帶審查。這有利於糾正相關規范性文件的違法問題。

　　 為此,新法增加規定:一是公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時,可以一並請求對該規范性文件進行審查。但規范性文件不含規章。二是人民法院在審理行政案件中,發現上述規范性文件不合法的,不作為認定行政行為合法的依據,並應當向制定機關提出處理的司法建議。

　　 進一步完善行政訴訟管轄制度

　　 現行行政訴訟法規定,基層人民法院管轄第一審行政案件。

　　 為了解決行政案件審理難問題,減少地方政府對行政審判的干預,在總結現行做法的基礎上,根據黨的十八屆三中全會關於探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的精神,新法增加規定:一是經最高人民法院批准,高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。二是對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄。

　　 增加規定行政訴訟代表人制度

　　 新的行政訴訟法完善了訴訟參加人制度。

　　 一是明確原告資格。現行行政訴訟法關於原告資格的規定比較原則。實踐中,有的將行政訴訟原告僅理解為具體行政行為的相對人,排除了其他利害關系人。新法明確:行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟。

　　 二是進一步明確被告資格。根據實踐需要,新法增加規定:復議機關在法定期限內未作出復議決定,公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的,作出原行政行為的行政機關是被告﹔起訴復議機關不作為的,復議機關是被告。行政機關委托的組織作出行政行為的,委托的行政機關是被告。行政機關被撤銷或者職權變更的,繼續行使其職權的行政機關是被告。經復議的案件,復議機關決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告﹔復議機關改變原行政行為的,復議機關是被告。

　　 三是增加訴訟代表人制度。現行行政訴訟法規定了共同訴訟,但未規定訴訟代表人制度。為了提高司法效率,新法參照民事訴訟法,增加規定:當事人一方人數眾多的共同訴訟,可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力,但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求,應當經被代表的當事人同意。

　　 四是細化第三人制度。現行行政訴訟法有關第三人的規定較為原則。實踐中,行政訴訟涉及第三方利益的情形逐漸增多,完善第三人制度有利於解決行政爭議。為此,新法規定:公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟,或者同案件處理結果有利害關系的,可以作為第三人申請參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的,第三人有權依法提起上訴。

　　 進一步完善行政訴訟証據制度

　　 現行行政訴訟法有關証據的規定較為簡單,總結現行做法,新法作如下補充修改:

　　 一是明確被告逾期不舉証的后果。針對被告不舉証或者拖延舉証的情況,增加規定:被告不提供或者無正當理由逾期提供証據,視為沒有相應証據。但是,被訴行政行為涉及第三人合法權益,第三人提供証據或者人民法院依法調取証據的除外。

　　 二是完善被告的舉証制度。現行行政訴訟法規定在訴訟過程中,被告不得自行向原告和証人收集証據。為了查明事實,增加規定:在兩種情形下,經人民法院准許,被告可以補充証據,一是被告在作出行政行為時已經收集了証據,但因不可抗力等正當事由不能提供的﹔二是原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者証據的。

　　 三是明確原告的舉証責任。現行行政訴訟法沒有規定原告的舉証責任。但在有些情況下,如果原告不舉証,就難以查清事實,作出正確的裁判。因此,需要原告承擔一定的舉証責任,增加規定:在起訴被告不履行法定職責的案件中,原告應當提供其向被告提出申請的証據。但被告應當依職權主動履行法定職責的和原告因正當理由不能提供証據的除外。在行政賠償、補償的案件中,原告應當對行政行為造成的損害提供証據。因被告的原因導致原告無法舉証的,由被告承擔舉証責任。

　　 四是完善人民法院調取証據制度。為了規范法院依申請調取証據行為,增加規定:與本案有關的下列証據,原告或者第三人不能自行收集的,可以申請人民法院調取,一是由國家機關保存而須由人民法院調取的証據﹔二是涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的証據﹔三是確因客觀原因不能自行收集的其他証據。

　　 五是明確証據的適用規則。為了規范証據使用,增強判決的公正性和說服力,增加規定:証據應當在法庭上出示,並由當事人互相質証。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的証據,不得在公開開庭時出示。人民法院應當按照法定程序,全面、客觀地審查核實証據。對未採納的証據應當在裁判文書中說明理由。以非法手段取得的証據,不得作為認定案件事實的根據。

　　 民事行政爭議交叉有處理機制

　　 有些行政行為引起的爭議,往往伴隨著相關的民事爭議。這兩類爭議依照行政訴訟法和民事訴訟法分別立案,分別審理,浪費了司法資源,有的還導致循環訴訟,影響司法效率,不利於保護當事人的合法權益。

　　 根據實踐中行政爭議與相關民事爭議一並審理的做法,新法增加規定:一是在涉及行政許可、登記和就民事爭議所作的裁決的行政訴訟中,當事人申請一並解決相關民事爭議的,人民法院可以一並審理。二是在行政訴訟中,人民法院認為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據的,裁定中止行政訴訟。

　　 增加規定確認違法或無效判決

　　 現行行政訴訟法規定了維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決等四類判決形式:這些判決形式已不能完全適應審判實際需要,應予修改完善。新法作如下補充修改:

　　 ——以判決駁回原告訴訟請求代替維持判決。根據審判實際需要,新法規定:行政行為証據確鑿,適用法律、法規正確,符合法定程序的,或者原告要求被告履行職責或給付義務理由不成立的,人民法院判決駁回原告的訴訟請求。

　　 ——增加給付判決。根據審判實際需要,規定:人民法院經過審理,查明被告依法負有給付義務的,判決被告履行給付義務。

　　 ——增加確認違法或者無效判決。根據審判實際需要,規定:在五種情形下,人民法院判決確認行政行為違法,一是行政行為依法應當撤銷,但撤銷該行政行為將會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的﹔二是行政行為依法應當撤銷,但不具有可撤銷內容的﹔三是行政行為程序輕微違法,但對原告權利不產生實際影響的﹔四是被告不履行或者拖延履行法定職責,判決履行已沒有意義的﹔五是被告撤銷或者變更原違法行政行為,原告仍要求對原行政行為的違法性作出確認的。同時規定:行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形,原告申請確認行政行為無效的,人民法院判決確認無效。人民法院作出確認違法或者無效的判決時,可以同時判決責令被告採取補救措施﹔給原告造成損失的,依法判決被告承擔賠償責任。

　　 ——擴大變更判決范圍。根據審判實際需要,規定:行政處罰明顯不當,或者其他行政行為涉及對款額的確定或者認定確有錯誤的,人民法院可以判決變更。人民法院判決變更,不得加重原告的義務或者減少原告的利益。但利害關系人同為原告,且訴訟請求相反的除外。

　　 一些行政訴訟可適用簡易程序

　　 現行行政訴訟法未規定簡易程序。增加簡易程序,有利於提高審判效率,降低訴訟成本。

　　 總結現行做法,新法增加規定:人民法院審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的第一審行政案件,可以適用簡易程序,一是被訴行政行為是依法當場作出的﹔二是案件涉及款額二千元以下的﹔三是屬於政府信息公開案件的﹔四是當事人各方同意適用簡易程序的。發回重審、按照審判監督程序再審的案件不適用簡易程序。同時規定,適用簡易程序審理的行政案件,由審判員一人獨任審理,並應當在立案之日起四十五日內審結。

　　 被訴機關負責人應當出庭應訴

　　 新法增加規定,被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭。

　　 行政訴訟是“民告官”的制度,行政機關負責人出庭應訴,不僅有利於解決行政爭議,也有利於增強行政機關負責人依法行政的意識。新法總結近年來一些地方推動行政機關負責人出庭應訴的好的做法,對行政機關負責人出庭應訴作出規定。

　　 實踐中有些行政機關不到庭應訴,或者中途隨意退庭,影響了案件的正常審理,新法規定:人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭,或者未經法庭許可中途退庭的,可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告,並可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。

　　 明確行政機關不執行判決責任

　　 當前,行政機關不執行法院判決的問題仍較為突出。

　　 為增強法律規定的可執行性,新法增加規定:行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的,一審人民法院可以採取下列措施:一是對應當歸還的罰款或者應當給付的款額,通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥﹔二是在規定期限內不履行的,從期滿之日起,對該行政機關負責人按日處五十元至一百元罰款﹔三是將行政機關拒絕履行的情況予以公告﹔四是向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關,根據有關規定進行處理,並將處理情況告知人民法院﹔五是拒不履行判決、裁定、調解書,社會影響惡劣的,可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留﹔情節嚴重,構成犯罪的,依法追究刑事責任。（記者陳麗平）