治理霧霾是一場不能停止的攻堅戰

　　不時出現的霧霾天氣，已經成了人們的心病。為了回應人民群眾關切，今年5 月至9 月，全國人大常委會執法檢查組分赴京津冀、長三角、珠三角等重點區域對大氣污染防治法的實施情況進行檢查，通過人大監督工作有力推動大氣環境質量改善。10 月29 日，全國人大常委會副委員長沈躍躍代表全國人大常委會大氣污染防治法執法檢查組，向十二屆全國人大常委會第十一次會議作了關於檢查大氣污染防治法實施情況的報告。報告建議, 要落實責任, 努力形成防治大氣污染工作合力。

　　10 月30 日下午，全國人大常委會會議對大氣污染防治法執法檢查報告這一議題進行了分組審議。郭鳳蓮、梁勝利、鄭功成、王隴德等多位委員表示，在當前環境污染嚴重、社會普遍關注的情況下，全國人大常委會選擇對大氣污染防治法進行執法檢查，非常必要、非常及時，這充分體現了全國人大常委會對民生的關注。

　　審議中，“大氣環境質量不容樂觀，形勢依然嚴峻”“必須下決心解決大氣污染問題”成為常委會組成人員與列席會議同志的一致共識。與會人員還圍繞如何直面難點、突出重點依法推進大氣污染防治工作進行深入熱烈審議和討論，共有80 多人踴躍發言或提供書面材料，為將法律落實到位有效防治大氣污染認真建言。

　　國家出重拳強化污染防治：74個重點城市PM2.5 濃度下降7.9%

　　十二屆全國人大常委會第十一次會議期間，北京接連幾天的霧霾天氣，讓參會委員和代表們在理性審議的同時也融入親身感受。常委會組成人員關心，貫徹實施大氣污染防治法的主要做法和成效有哪些？

　　委員們還清晰記得，2013 年9 月12 日，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》，提出經過5 年努力，使全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少﹔京津冀、長三角、珠三角等區域空氣質量明顯好轉。力爭再用5 年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質量明顯改善。《行動計劃》確定了10 項具體措施，依法推動大氣污染防治工作深入開展。

　　“ 出重拳強化污染防治”—— 執法檢查報告這樣形容國家貫徹實施法律、制定實施《大氣污染防治行動計劃》這一舉措。沈躍躍在作報告時指出，2014 年上半年，74 個重點城市細顆粒物(PM2.5) 濃度下降7.9%，可吸入顆粒物(PM10) 濃度下降6.5%，達標天數比例提高1.6 個百分點。

　　沈躍躍介紹，大氣污染防治主要法律制度逐步落實。比如，主要污染物排放總量控制制度的實施取得初步進展。根據法律有關規定，國家已將二氧化硫和氮氧化物作為“十二五”經濟社會發展的約束性指標，主要污染物減排工作持續推進。

　　各地積極推動排污收費制度的實施，不斷提高主要污染物排放收費標准，北京、天津等地提高了5 至15 倍。此外，大氣污染防治標准不斷完善，國務院有關部門發布了新的環境空氣質量標准，將細顆粒物、臭氧和一氧化碳濃度限值納入指標體系，制定了200 多項涉氣環境標准、技術政策和規范等，不斷提高火電等重點行業排放要求。大氣污染監測體系不斷健全，國務院及其有關部門制定了統一的監測方法，建立了重點城市空氣質量日報制度，全國空氣環境質量監測網絡逐步建立。

　　報告還介紹，我國大氣污染防治配套法規政策不斷健全。國務院制定了《排污費征收使用管理條例》《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》等配套法規。“兩高”公布了關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的司法解釋。

　　北京、陝西、上海等地修改了大氣污染防治條例。國務院有關部門相繼出台了防治燃煤污染、推行清潔生產、加強建筑節能改造、實施環境信息公開等政策措施，制定和完善了重點行業差別化電價、燃煤發電機組環保電價和油品質量升級價格政策。中央財政設立了大氣污染防治“以獎代補”專項資金。各地都制訂了《大氣污染防治行動計劃》實施方案，明確目標任務，細化政策措施，引導和激勵企業治污減排，有力地促進了法律的貫徹實施。

　　此外，報告顯示，我國重點領域大氣污染防治工作力度不斷加大，大氣污染防治執法和監督工作不斷加強，大氣污染防治工作體制機制不斷完善。除了國務院有關部門採取聯合執法、交叉執法、區域執法等方式, 加大對重點區域執法監管之外, 各地也通過開展大氣環境執法專項行動, 曝光了一批環境違法企業, 對違法行為形成了有力震懾。

　　北京自今年3 月份以來, 每個月都開展一次大氣專項執法周活動﹔河北在省市縣三級設立環保警察隊伍﹔遼寧等地開展環保與公安部門聯動執法, 提高執法效力﹔天津建立了網格化環境監管體系﹔山東探索第三方檢測試點。最高人民法院和部分地方人民法院成立了環境資源審判庭, 加大環境司法力度。各地通過公開企業環保信息、開通舉報熱線等方式, 調動全社會共同防治大氣污染的積極性。

　　結構性污染問題如何解決

　　堅持問題導向，不僅看到成績，更要看到問題，是此次執法檢查的鮮明特點。沈躍躍指出，從檢查情況看，大氣環境質量不容樂觀，形勢依然嚴峻，大氣污染防治法的貫徹實施中還存在不少問題，需要引起高度重視。報告直陳了現在存在的結構性污染問題突出、監管責任落實不到位、企業主體責任不落實、應對區域性復合型大氣污染工作措施不完善、法律法規不夠健全、資金不足和科技支撐不強等問題。

　　多位委員在審議時都注意到了報告中“結構性污染問題”的提法。沈躍躍在報告中介紹，當前結構性污染問題突出，主要表現為，一是產業結構不合理，污染物排放集中。2013 年，工業能源消費量佔全國能源消費總量的73%，六大高耗能行業能源消費量佔工業能源消費總量的79%。部分老工業城市主城區及周邊還存在大量重污染企業，嚴重影響城市空氣質量。二是能源結構不合理，燃煤污染問題突出。2013 年全國煤炭消費總量達36.1 億噸，佔能源消費總量的65.7%。特別是在北方冬季採暖期，燃煤量大面廣、管理粗放，城郊和農村散煤燃燒后直接排放，導致空氣質量季節性下降尤為明顯。

　　郭鳳蓮委員指出，對於當前存在的大量結構性污染問題，要大力調整產業結構。從中央到地方，要下決心、咬緊牙關、抓緊拳頭、動真格。“加大產業結構調整的力度，要有長遠打算，抓現實，思長遠，這是政府的責任，一定要下大力氣，扎扎實實地把抓大氣污染防治工作落到實處。領導牽頭，層層落實，做到人人皆知。”

　　鄭功成委員強調，要解決大氣污染的源頭問題。隻有加快產業結構優化，大力發展並使用清潔能源，在燃料升級、發展清潔能源上下大功夫，才能從源頭上解決大氣污染問題，這需要上升到國家統籌的層面。

　　對於上述問題，執法檢查組建議，要突出重點，依法推進大氣污染防治工作。

　　“加快產業結構調整步伐。實行污染物排放總量和排放標准雙重控制制度，嚴格產業准入和退出標准，加快淘汰落后產能，積極化解過剩產能。對重污染企業實施環保搬遷改造或關閉措施。”沈躍躍在報告中指出，同時，積極推進能源結構調整，既要建立和實施煤炭消費總量控制制度，推動煤炭的清潔高效利用，也要大力發展清潔能源，積極推廣風能、太陽能、核能等新能源和可再生能源的應用。

　　法律如何落實到位

　　“有的地方政府及部門執法監管責任落實不到位，一些地方政府改善大氣環境質量的責任尚未完全落實，存在環保執法不到位、人情執法、以罰代管、基層監管能力嚴重不足、監管職責不夠明確等問題。”沈躍躍在報告中指出。

　　沈躍躍在報告中指出，2013 年，環境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類佔73%，但在全年查處的案件中，大氣污染類僅佔12%。是什麼導致大氣污染類舉報案件大部分未查處？常委會組成人員敏銳發現了報告中的這一數據，並對此深入展開審議。

　　參與了此次執法檢查的袁駟委員說：“大家都說違法成本低、守法成本高，要求修改法律。其實法律對違法行為有明確的處罰規定，而且有的規定的處罰力度還很大。但正如報告所說，舉報的案件很多，但真正查處的才10% 多一點。這實際上是有法不依、執法不到位的問題。”

　　袁駟委員建議，應當建立更加嚴厲嚴密的監管體系，更加公正有效的監察取証手段。“否則，再大的整治力度都會被違法行為打了折扣。”

　　閆小培、侯義斌、鄭功成等多位委員認為，大氣污染防控的關鍵還在於抓落實。有了法律法規，有了節能減排的方案，但關鍵是如何落實到位。“小罰是起不到震懾作用的，要嚴於執法，讓污染者付出‘血’的代價。”趙少華委員說。

　　另據有關部門統計，大氣污染防治法規定的52 項管理職能中，有20 項沒有明確管理部門。有的管理職能存在交叉情況，比如，機動車管理職能涉及環保、公安、工業、交通、質檢等13 個部門，部門間未能有效協調聯動。

　　此外，一些企業法律意識淡薄，尚未真正落實防治污染的主體責任。沈躍躍介紹，有的企業治污設施建設滯后，難以做到污染物達標排放。有的企業治污設施不正常運行，採取“一來就停，一走就排”等方式應付和逃避執法監管。企業違法排污被查處后的罰款額度遠低於治污成本，不少企業寧願交罰款也不主動治污。

　　鄭功成委員強調，應進一步明確責任。在環境保護方面，要建立責任清晰並能夠嚴格問責的機制，主管部門要切實擔責，不能任地方政府短期行為，不能讓企業逐利行為左右經濟發展，要樹立全面觀、長遠觀。

　　朱靜芝委員提出，必須加強部門之間的協調，明確部門之間的權責界限，落實責任。“現在關鍵問題是責任不落實，而責任不落實的最根本原因是權責邊界不清，執法不到位。隻要把各部門的責任劃分清楚、落實到位，我們的空氣質量肯定會有很大的改觀。”

　　郭鳳蓮委員指出，大氣污染防控要實施有力措施，整治計劃和治理辦法一定要具體化。各地要根據各地的條件和實際情況出台可行辦法。治病要治根，治根要治本，要從根和本上治理，建立長效機制，做到常抓不懈。

　　針對上述問題，執法檢查組建議，要進一步落實責任，努力形成防治大氣污染工作合力。“各級政府要加強統籌協調，細化部門職責，形成有關部門齊抓共管的工作機制。地方各級政府要切實對本轄區的大氣環境質量負責，建立健全目標責任制，加大督察考核力度，嚴格獎懲措施。企業要依法落實防治污染的主體責任，積極實施清潔生產改造，加強污染治理設施的運行管理，嚴格執行大氣污染物排放標准。要加大宣傳力度，引導公民樹立‘保護環境、人人有責’的觀念，營造‘同呼吸、共奮斗’的社會氛圍。”沈躍躍說。

　　修改大氣污染防治法列入今年立法計劃

　　盡管大氣污染防治主要法律制度逐步落實，大氣污染防治配套法規政策也在不斷健全，但常委會組成人員還是非常關注報告中談到的“大氣污染防治法律法規不夠健全”這一問題。

　　“當前，防治大氣污染的目標責任和考核評價制度不完善﹔重末端治理，輕源頭預防﹔缺少區域大氣污染聯防聯控、重污染天氣應對等制度﹔尚未建立有效的公眾參與機制等，這些都影響了法律的有效實施。”沈躍躍指出。沈躍躍在報告中還介紹，檢查中各方面對現行大氣污染防治法提出不少修改意見，如進一步明確地方政府的環保責任、強化企業治污主體責任、明確公民的環保義務﹔建立重點區域聯防聯控、重污染天氣監測預警及應急響應制度﹔建立和完善煤炭消費總量控制、污染物排放總量控制和排污許可制度﹔強化污染的源頭管控和多污染物協同控制﹔等等。

　　沈躍躍表示，全國人大常委會已將修改大氣污染防治法列入今年立法計劃。最近，國務院有關部門已就大氣污染防治法( 修訂草案) 公開征求意見，下一步要認真研究各方面意見，盡快形成一個較為成熟的大氣污染防治法修改草案，如期提請全國人大常委會審議。

　　梁勝利委員表示，應加快大氣污染防治法的修改進程。修改重點要強化企業主體責任，也要規范政府部門、企業、事業單位、個人大氣污染防治行為。要重點解決兩個問題，一是大氣污染違法成本低的問題，二是部門利益驅動的問題。要從法律、經濟、行政等各個方面齊抓共管，落實到企業、到人，而且明確企業的法律責任，隻有這樣，大氣污染的防治才會得到有效控制。

　　用科技來揭開大氣污染成因

　　報告也同時指出，目前在科技方面，對污染來源、成因和傳輸機理研究不夠，對PM2.5 的形成機理認識不清，對氣象過程對污染的影響機理不明。

　　侯義斌委員指出，要加強大氣污染成因的科學研究，盡快明確當前嚴重污染源主要來自哪裡。

　　郭鳳蓮委員建議，應鼓勵和支持科研部門、大專院校和科研機構的人員開展科技研發，用科技來推進大氣污染治理工作。比如說，在夏季和秋季，秸稈焚燒面積很大。按理說，秸稈渾身都是寶，怎麼樣把秸稈合理地利用又不污染空氣，需要先進的科學技術進行處理。

　　馬志武委員認為，大氣污染的成因有很多，但目前對來源的分析不夠清楚。因此，對於大氣污染來源和傳輸問題的解析，必須進一步加大科技研究的投入，盡快從成因上找出問題來，才能使治理更有針對性，更有效果。

　　羅清泉委員表示，要強化大氣污染防治的科技支撐。雖然過去這方面有了很大進步，但是還很不足。當前，要特別重視霧霾成分與形成的機理研究和污染源頭技術的研究，弄清霧霾污染的來源，以便有針對性地實施多污染物協同控制的措施，用新技術，新工藝解決污染源問題。“污染物濃度在下降，但與老百姓的感受有一定差距，老百姓感覺環境還在繼續惡劣。是不是還有其他很重要的污染物遺漏了，這需要進行深入的研究。”閆小培委員表示。

　　“現在各地都很重視大氣污染的防治工作，並且採取了很多措施，但很多地方對大氣污染源並不清楚，如工業污染、機動車尾氣污染、揚塵污染、生活污染等在城市的大氣污染中究竟各佔多大的比重？周邊污染對本地污染究竟有多大影響？這些問題不研究清楚，怎麼能保証解決大氣污染決策的科學性和正確性？”劉政奎委員指出。

　　治霾攻堅戰：追求可持續的經濟發展

　　多位委員在審議時都談到，在人們印象中，“金秋十月”是很多北方城市天氣最好的時候。然而，在這個秋天，藍天卻屈指可數。而且事實上大氣污染已不分南北地蔓延至中國的許多地方，照此下去還將不分東西南北。治理霧霾需堅持不懈，是一場不能停止的攻堅戰。

　　本刊記者曾跟隨執法檢查組參加了北京等地的執法檢查。檢查過程中，沈躍躍副委員長曾反復強調：“要從促進經濟社會健康發展的高度來認識大氣污染防治的緊迫性，樹立環境污染早治早主動、經濟結構早調早受益的觀念，努力追求有效益、有質量、可持續的經濟發展。”

　　10 月29 日沈躍躍副委員長所作的報告再次重申了這一點，報告指出，大氣環境保護事關人民群眾根本利益, 事關經濟社會健康發展。防治大氣污染是一項復雜的系統工程, 需要付出長期艱苦不懈的努力。各級政府要進一步提高對大氣污染防治工作重要性、緊迫性和艱巨性的認識, 認真貫徹實施環境保護法、大氣污染防治法等相關法律, 依法推動大氣污染防治工作向縱深發展。

　　常委會組成人員在審議時也強調，治霾需要的是科學、可持續的發展。不科學、不可持續的發展，會讓我們的環境黯然失色，當然也會讓我們的空氣蒙塵。

　　很多委員都表示了這樣的心聲：對大氣污染防治法的實施情況加強監督應該是一項連續性的任務。防治大氣污染，我們今天仍在路上，讓我們共同繼續努力！(王萍)

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　　全國人大常委會執法檢查在行動：“同呼吸 共奮斗”防治大氣污染

　　臨近2014 年末，全民牽挂空氣質量、防治空氣污染需要每個人的共同努力這一社會氛圍日益濃厚。因為人們看到，經過近兩年治理，華北多省市的霧霾狀況有所緩解。但近期卷土重來的大范圍重度霧霾再次警示人們：治霾是一個長期性的艱巨復雜的任務，仍需更大力度強力持續推進，需要全民參與環境保護。

　　令人欣慰的是，人們在全民的大氣污染防治行動中看到了全國人大常委會執法檢查組的身影。舉國關注之下，全國人大常委會積極回應人民群眾的環境關切，今年組織開展了大氣污染防治法實施情況的執法檢查。

　　張德江委員長對這次檢查工作作出重要批示：“大氣環境保護事關人民群眾根本利益，事關經濟社會持續健康發展。要通過執法檢查，督促落實大氣污染防治法，進一步加強大氣污染防治工作力度，在全社會形成‘同呼吸、共奮斗’的責任和意識，為改善空氣環境質量，保障人民群眾身體健康做出貢獻！”。按照批示精神，今年5 月至9 月，由陳昌智、沈躍躍、艾力更·依明巴海副委員長帶隊，全國人大環資委組成人員和全國人大代表共41 人組成5 個檢查組分赴10 省（市）進行執法檢查。

　　這次檢查，重點圍繞各地各部門在落實大氣污染防治法主要法律制度、依法加強大氣污染防治監管、推動大氣污染綜合治理、改善大氣環境質量等方面採取的措施和存在的主要問題進行檢查, 並聽取對修改完善大氣污染防治法的意見和建議。旨在全面了解大氣污染防治法的實施情況，推動大氣污染防治向縱深發展，同時為大氣污染防治法的修改完善打下基礎。

　　沈躍躍在報告中還著重談到了這次執法檢查的四個方面亮點。一是突出重點區域。檢查組檢查了京津冀及周邊、長三角、珠三角等大氣污染防治重點區域和陝西等省份，同時還委托其他省（區、市）人大常委會對本行政區域的大氣污染防治情況進行檢查。二是廣泛聽取各方面意見和建議。檢查組兩次召開全體會議，聽取了環境保護部、發展改革委、工業和信息化部等13 個部門的匯報和意見。檢查期間共召開19 次座談會，充分聽取地方政府、各級人大代表、專家學者、基層環保執法人員和企業負責人的意見和建議。三是堅持問題導向，緊緊抓住影響大氣環境質量的突出問題，通過檢查推動大氣污染防治工作深入開展。四是與立法工作相結合，征求各方面對大氣污染防治法修改的意見和建議，為修改法律打好基礎。