立法法修正：良法如何來？

　　12月22日，立法法修正案草案（以下簡稱草案）二審稿提交十二屆全國人大常委會第十二次會議審議。

　　根據黨的十八屆四中全會提出完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、完善立法體制機制等要求，草案在“稅收法定”、地方立法權力、推進科學立法和民主立法等方面作出修改完善。

　　1關注

　　為何要修改？——時代變革所需

　　目前，中國特色法律體系已經形成，但並不意味著立法任務已經完成，法律體系需要隨著社會的發展不斷完善。

　　中國社會科學院學部委員李步雲表示，尤其是在當今大變革時代，需要通過“變法”推動改革，法律的“立改廢”是常態。黨的十八屆三中、四中全會對完善立法體制、提高立法質量以及加強重點領域立法提出更高要求，在這一背景下對立法法進行修改是十分必要的。

　　12月23日下午，全國人大常委會分組審議了草案。辜勝阻委員在分組審議時說，立法法非常重要，隻有良法才能善治，不能簡單地說有法可依，更重要的是有“良法可依”。草案在一些方面吸納了四中全會的精神，很及時、必要。

　　張雲川委員也表示立法法的修改是有必要的，“草案符合四中全會關於依法治國的精神，也強化了人民代表大會及其常委會立法的責任，而且將有些法律規定在原來概念、定義的范圍進一步細化了。”

　　鄧昌友委員指出，立法法的修正在逐步完善，特別是對立法體制，對科學立法、民主立法，對更好地發揮代表在立法中的主體作用都作了很多的規定，是一種進步。

　　2關注

　　“稅收法定”何解？——稅收基本制度隻能由法律規定

　　草案對全國人大及其常委會專屬立法權中的稅收基本制度作了進一步細化。根據稅收法定原則，將稅收一項單列出來，規定稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據，稅率和稅收征收管理等稅收基本制度，隻能由法律規定。

　　2000年頒布的立法法規定，涉及稅收的基本制度隻能制定法律。目前18個稅種中，隻有企業所得稅法、個人所得稅法、車船稅法3個稅種制定了法律。而其他15個稅種，目前是全國人大授權國務院通過制定稅收的暫行條例來征收的。

　　黨的十八屆三中全會提出，稅收法定是全面深化改革的要求，首次將“落實稅收法定原則”作為財稅改革的目標之一。這也是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的一個基本要求。

　　2013年的十二屆全國人大一次會議上，全國人大代表趙冬苓等32名全國人大代表聯合署名提出“關於終止授權國務院制定稅收暫行規定或條例的議案”，呼吁全國人大及其常委會盡快收回稅收立法權、稅收法律解釋權。今年的十二屆全國人大二次會議上，趙冬苓就稅收立法權回歸人大問題提出具體時間表，建議5年內完成稅收立法權回歸人大。

　　全國人大代表陳澤民認為，稅收關系到每一個家庭，每一個企業，每一個公民，因此，整個經濟發展水平應該和稅收增長水平和人民生活提高的水平相同步，而不能是“剪刀差”。我國目前許多稅種稅率的調整往往是由行政機關單方面決定，一個紅頭文件就定了，沒有經過聽証，所以，應當由全國人大制定與稅收相關的法律。

　　分組審議草案時，常委會組成人員在稅收制度的表述上發表了不同意見。謝旭人委員建議將“稅收基本制度”修改為“稅收和稅收征管的基本制度”。謝旭人委員表示，稅收制度本身已包括稅種名稱、納稅人、征稅對象、計稅依據等內容，不需要逐個要素制定法律。稅收征管制度也是指基本制度，需要制定法律。一些非基本的單項征管制度，可以由國務院或者稅務主管部門制定行政法規或部門規章。

　　郎勝委員說，稅率的情況比較復雜，在現實的生活中發揮稅收在調節收入和經濟杠杆的作用，除了靠設立稅種之外，許多情況下要通過調整稅率來實現。“如在經濟生活中出現一些新情況新問題，需要通過稅收杠杆及時調節的時候，都需要通過復雜的立法程序由法律來規定，能不能做到？”王爾乘代表也提出相同問題，並認為應把對稅率的規定單獨作出具體處理。

　　3關注

　　較大的市有何立法權？——限於城市建設管理等事項

　　12月22日，全國人大法律委員會主任委員喬曉陽在作關於草案修改情況的匯報時說，立法體制的核心內容是立法權限劃分，黨的十八屆四中全會對明確立法權力邊界、明確地方立法權限和范圍提出了要求。

　　有相關人士表示，賦予較大的市地方立法權涉及面廣，要在界定地方立法權限范圍、加強立法監督的前提下，積極穩妥推進。

　　全國人大法律委員會經研究認為，較大的市是省、自治區行政區域的組成部分，賦予設區的市立法權，既要使其可以根據城市的特點制定規范，也要避免重復立法，維護法制統一。在中國特色社會主義法律體系已經形成的情況下，對較大的市的立法權限進行界定是必要的。但法律對需要由較大的市制定地方性法規的事項另有規定的，可從其規定。

　　草案將較大的市（包括設區的市）制定地方性法規的權限修改為“可以對城市建設、城市管理、環境保護等方面的事項，制定地方性法規”。同時規定“法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的除外”。

　　根據全國設區的市的實際情況，對於省級人大常委會確定賦予設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，在需要綜合考慮“人口數量、地域面積、經濟社會發展情況”外，草案增加了“立法需求、立法能力”等因素。

　　最高人民法院副院長江必新表示，我們國家各地發展不平衡，要區分哪些是必須統一的，哪些無法統一。全國人大作為最高國家權力機關要加強監督，控制最終的解釋權和決定權。最終實現一方面要有法可依，保障充分的法律供給，另一方面確保良法善治。

　　4關注

　　立法如何科學、民主？——新增單獨表決制度

　　喬曉陽說，黨的十八屆三中、四中全會對深入推進科學立法、民主立法提出了明確要求，應當在立法法修改中進一步落實。

　　草案提出，法律案有關問題具有較強的專業性或者需要進行可行性評價的，可以召開論証會，聽取專家、有關部門等方面的意見﹔法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的，可以召開聽証會，聽取基層和有關群體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家等方面的意見。

　　此外，草案增加第五十三條，規定對於專業性較強的法律草案，“可以吸收相關領域的專家學者參與起草工作，或者委托有關專家學者、教學科研單位和社會組織起草”。

　　黃獻中委員表示，召開聽証會是一項有益規定，有利於提高立法質量。劉政奎委員建議，可將聽取政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士的意見增加進去。

　　羅清泉委員建議，進一步加強和改進專業性強的法律的立法工作，要改變過去專業管理部門主導立法的狀況，以避免專業部門的某些局限性，避免由於部門利益可能給立法造成的不良影響。同時加強和改進這類法律立法前的調研。通過深入調研，了解專業領域的現狀、發展的趨勢，實踐中的一些新情況、新問題、新經驗、新技術、管理標准、管理體制、工作機制等問題。也要優化立法力量的組織。這類法律的起草不僅要吸收專業領域的專家學者，還需要有相關領域的專家，以及有代表性的實踐經驗豐富的人員以不同的方式參與。

　　草案完善了法律草案的表決機制。規定，法律草案表決稿交付常委會會議表決前，委員長會議根據常委會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決。同時，對單獨表決后的處理作出規定：委員長會議可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以對法律草案表決稿暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。

　　而針對近年來全國人大常委會對法律進行“打包”修改的實踐，草案增加規定，對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一並提出法律案的，經委員長會議決定，可以合並表決，也可以逐個表決。

　　分組審議現場

　　十二屆全國人大常委會第十二次會議22日對立法法修正案草案進行二審。全國人大常委會23日對草案進行了分組審議。

　　陳昌智副委員長：

　　這次立法法修改以后，我認為更完善、更充實了。一是把四中全會的精神很多寫進去了﹔二是吸收了上次常委會會議的意見，進行了修改﹔三是特別是關於稅收法定的原則，寫得比較明確。這次把“兩高”的司法解釋納入了審查備案的范圍，這是一個很重要的修改。我認為還可以完善一下，可以作出規定，如果“兩高”的司法解釋與現行的法律相抵觸的話，人大可以作出改變和撤銷，這樣規定就更完善、完整了。

　　鄧昌友委員：

　　立法法的修改應該說是逐步完善的，特別是對立法體制，對科學立法、民主立法，對更好地發揮代表在立法中的主體作用都作了很多的規定，應該說是一種進步。建議對軍事行政法規、軍事行政規章的法律地位、立法體制、立法程序等等作出明確的規范。

　　陳光國委員：

　　部分修改條款更加注重法律的可行性和可操作性，考慮得比較全面、細致，如有關稅收的立法權限，有關較大的市和自治州人大制定地方性法規權限的規定，有關重要條款單獨表決的規定，還有法律案的評估和后評估的規定等等。這些修改既貫徹落實了十八屆四中全會的精神，也總結和吸收了過去在立法實踐當中的一些創新性的工作成果，也吸納了常委會組成人員審議時的建設性意見。

　　杜黎明委員：

　　關於加強對法律修改、廢止、解釋的規范問題。這屆全國人大常委會，在立法工作中提出“立、改、廢、釋”並舉，這是非常好的舉措。立法法是規范立法活動的法，也應當“立、改、廢、釋”四措並舉，但目前整部立法法在立法方面的表現是很突出的，而對法律的修改、廢止和解釋等環節相對薄弱，建議對立法的這四個環節都應該重視和加強。

　　趙少華委員：

　　中央、國務院、地方的法律權限怎樣來界定？在實踐工作當中有很多困擾，地方上磕磕碰碰比較多，現在怎麼更好地發揮全國人大的作用又擺上重要日程。關鍵是很多法律定了以后怎樣解釋得更清楚，怎樣讓執法人員在執法的過程中更清晰地執法。尤其是有法必依，重要的是把權力界定下放以后怎樣進行備案、監管和落實，是非常重要的。

　　全國人大代表霍震寰：

　　隨著經濟社會活動的增加，立法活動也相對加快，提高立法質量、保証法律的實施效果是立法的基本宗旨之一。此次立法法修正案草案增加法律通過前評估、法律清理等規定，加強了法律實施效果，公布立法規劃、年度立法計劃，提高立法針對性和系統性，賦予設區市立法權，使修改后的立法法與時俱進。建議增加立法宗旨、法律監督等相關內容，重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革，進一步發揮立法法的指導、促進和保障作用。

　　我國現行立法體制

　　【法律】

　　全國人大及其常委會行使國家立法權。

　　【行政法規】

　　國務院根據憲法和法律制定行政法規。

　　【地方性法規】

　　省、自治區、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。

　　海南省、深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市人大及其常委會按照全國人大的授權，根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在各自的經濟特區范圍內實施。

　　【自治條例和單行條例】

　　民族自治地方（即自治區、自治州、自治縣）的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。

　　國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。省、自治區、直轄市人民政府以及省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和其他經國務院批准的較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本地方的地方性法規，制定規章。規章的內容不得與法律、法規相抵觸。

　　我國立法的基本程序

　　【法律案的提出】

　　1.有權向全國人大提出法律案的主體：有關國家機關﹔一個代表團或者30名以上代表聯名

　　2. 有權向全國人大常委會提出法律案的主體：有關國家機關，常委會組成人員10人以上聯名

　　【法律草案的形成過程】

　　法律案是指依法享有提案權的機關或個人向立法機關提出的關於制定、修改、廢止某項法律的議案。

　　1.立項，作出立法決策。

　　2.建立起草班子，開展起草工作。

　　3.進行調查研究。

　　4.形成草案框架和對主要問題的意見。

　　5.起草條文。

　　6.征求各方面意見。

　　7.形成送審稿並對送審稿進行審查。

　　8.由提案機關討論決定，形成正式的法律案。

　　【法律案的審議】

　　審議法律案，是立法過程中的一個重要階段。全國人大及其常委會審議法律案的過程，實質是充分發揚民主、集思廣益的過程。

　　1.全國人民代表大會審議法律案的程序

　　在會議舉行前一個月將法律草案發給代表，以便代表進行認真研究，准備意見﹔在大會全體會議上聽取提案人作關於法律草案的說明﹔各代表團全體會議或小組會議對法律草案進行審議﹔有關的專門委員會對法律草案進行審議，提出審議意見，然后由法律委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審議意見，對法律草案進行統一審議，向主席團提出審議結果的報告，並提出法律草案修改稿。

　　2.全國人大常委會審議法律案的程序。

　　在常委會會議舉行的7日前將法律草案發給常委會組成人員，以便常委會組成人員進行認真研究，准備意見﹔在常委會全體會議上聽取提案人作關於法律草案的說明，由提案人委托的人對制定該法律的必要性、可行性、立法的指導思想和基本原則以及法律草案的主要內容作出說明﹔常委會分組會議對法律草案進行審議，在此基礎上，必要時可以召開聯組會議進行審議﹔有關的專門委員會對法律草案進行審議，提出審議意見，然后由法律委員會根據各常委會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和其他各方面的意見，對法律草案進行統一審議，向常委會提出審議意見的匯報或者審議結果的報告，並提出法律草案修改稿。

　　3.廣泛聽取各方面意見

　　這是我國立法工作必須遵循的一條重要原則和基本經驗。主要包括：書面征求意見、座談會、聽証會、論証會、向社會公布法律草案公開征求意見等。

　　【法律案的表決】

　　贊成票超過全體代表或全體常委會組成人員的半數——通過！

　　【法律的公布】

　　由國家主席簽署主席令予以公布。

(來源:人民法院報)