十二屆全國人大常委會專題詢問：如何做好城鄉統籌 救助對象的准確識別和標准的統一

中國人大網訊 12月28日上午，十二屆全國人大常委會第十二次會議舉行聯組會議，就統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況進行專題詢問。

全國人大常委會委員王明雯提出問題

全國人大常委會委員王明雯提問說, 社會救助制度是社會保障的最后一道安全網，對於保障公民的基本生活，促進社會公平，維護社會和諧穩定發揮著重要作用。不過，在當前，我國不同地區救助對象的認定和救助標准等不統一，產生了新的社會不公。以低保為例，由於低保家庭經濟狀況核准機制不健全，居民的家庭收入情況難以准確掌握。同時，由於各項救助制度的銜接不夠，資金沒有整合，在救急助困上難以統籌,形成合力，施救重復和遺漏現象非常嚴重。據報道，2013年6月至2014年9月，全國查糾城鄉低保錯保、漏保151.4萬多人，引起了社會的強烈關注，該救助的人沒有得到救助，不該救助的人卻享受了救助，影響十分惡劣。在救助資金有限的情況下，騙保、錯保的發生，讓人懷疑救助認定標准的科學性，質疑低保政策的公平性。據基層反映，是否納入低保並不完全依據家庭收入水平，平均分配、輪流坐庄，將低保名額作為優惠政策或征地補償等情況不同程度地存在，標准的隨意性和工作機制的不健全，影響了資金的使用效益和政策的效果。我的問題是：報告所稱目前全國城鄉7100多萬低保對象確定的標准是什麼？為什麼會存在漏保錯保的情況？隨著城鎮化的推進，人口流動的加快，社會救助對象的准確識別面臨新困難和挑戰，那麼，我們該如何做好城鄉統籌，做到救助對象的准確識別和標准統一呢？謝謝。

民政部部長李立國回答問題

民政部部長李立國回答說，城鄉最低生活保障制度在保障困難群眾基本生活上，是起托底作用的。城鄉低保標准是按照居民的基本生活必需支出費用，包括吃飯、穿衣、用水、用電等因素來測算和制定的。由於我國經濟社會發展不平衡，不同地區居民的收入和支出水平也不一樣，根據有關政策規定，低保標准一般是由設區市政府來測算、確定和公布的。低保標准是動態調整的，低保對象也是動態變化的。2011年以來，民政部會同國家發展改革委、財政部等部門就建立低保標准同物價上漲挂鉤的聯動機制以及建立低保標准與經濟社會發展水平相適應的動態調整機制等，先后下發過文件，制定過規范。近幾年，低保標准平均每年都有10%以上的增長。低保對象同樣也是動態變化的，家庭人均收入低於當地低保標准要及時納入低保。同樣，隨著家庭收入、財產水平的增長，超過低保標准的要及時退出。當然，為了促進低保與就業相銜接，有很多地方實行了低保漸退政策，一般對家庭收入提高的低保家庭給半年左右的退出緩沖期。從1997年全面建立城市低保制度，到2007年全面建立農村低保制度，低保制度對保障城鄉困難群眾基本生活起到了很好的兜底作用。截至今年11月底，各級民政部門有效地保障了7100多萬城鄉困難群眾的基本生活，已經發放了1266億中央和地方的低保資金。低保制度的總體執行情況和效果說明這項制度是必要的，總體上是科學的。在實施和執行上，困難群眾基本生活是得到有效保障的。但是正像王明雯委員剛才在提問中指出的，也如同近年來媒體揭露、群眾舉報、社會批評和民政部門通過行政檢查和處罰發現的個別問題所反映的，有些地方在低保標准方面存在制定不科學、調整不及時的現象，從而影響到最低生活保障制度的保障效果﹔有些地方存在著優親厚友的“人情保”，下指標、輪流坐庄的“錯保”，還有的跟征地補償和其他困難群眾生活保障政策相聯系，將不符合低保條件的納入低保范圍的“搭車保”，還有本人未申請不辦理，以及歧視性原因等非正常原因導致的“漏保”。這些問題在一些地方是不同程度存在的。存在這些問題的原因我們要正視，並且要按照黨和政府的要求，人民群眾的期望，不斷改進和完善最低生活保障管理服務工作。存在問題的原因主要是四個：第一是審核手段不完善。表現為三個方面：一是傳統的入戶調查、鄰裡訪問、信函索証、社區評議、社區公示的手段落實得不徹底﹔二是信息化手段在家庭財產收入核對的運用上還存在核對信息內容不完整的問題，因為涉及到戶籍、車輛、公積金、住房、銀行存款等多方面內容﹔三是家庭經濟狀況核對機制建立還不普及，到今年11月份全國縣（區、市）建立核對機制的才達到70.1%，還有很大一塊缺口。第二是民政部門的監管工作不到位。城鄉低保制度建立和實施這麼多年，在完善制度、規范管理創新機制等方面，應該說是不斷推陳出新，不斷加大力度，但是有些制度仍沒有得到很好執行。比如，對新增低保對象，縣級民政部門入戶調查的比例不得低於30%﹔基層低保工作人員和村（居）委會工作人員近親屬納入低保要備案等沒有得到全面落實。尤其是農村低保工作，在執行中格外需要強調的社區民主評議和社區公示制度，在有些地方也沒有得到很好地落實。因此，民政部門對行政監管工作不到位的問題要進一步重視和改進。第三是經辦能力不足。全國按照縣、市、區平均計算，每個縣的低保戶數在14000戶以上，每個鄉鎮低保戶數平均在1100戶以上，但是鄉鎮、街道的經辦工作人員有的隻有一個人，有的也就是三兩個人，並且這三兩個人還要承擔其他的民政工作和同級黨委政府的一些重點工作和臨時性工作。因此，把低保審核工作按制度做到位、做細做實，確實存在客觀困難。第四是跟當地政府管理、社會治理存在漏洞有關系。低保管理工作出問題的地方，往往是政府管理和社會治理總體狀況比較差、工作水平比較低的地方，因此我們有必要加強分類指導和重點檢查督促。針對上述四個方面的原因，我們今后要以貫徹實施國務院頒布的《社會救助暫行辦法》為核心，多管齊下，多措並舉，加強和改進低保管理服務工作。由於時間關系，具體的改進措施我就不一一列舉了，總之，是要在剖析四個方面問題原因的基礎上，有針對性地來完善制度，制定政策措施，加強實際指導和監督管理工作。此外，還要加強對低保管理工作違法行為的依法查處，把低保績效評價工作納入到對地方和基層政府的績效評價范疇之中，起到加強、改進和推動的作用。王明雯委員提出的第二個問題，社會救助制度，包括城鄉低保制度的統籌發展上，我從要點、條目上說三點。第一，在城鄉低保和整個社會救助制度的發展上，搞好統籌研究、統籌設計，做到城鄉統籌兼顧、共同發展，實施好以低保為核心的社會救助制度。第二，在城鄉低保和整個社會救助制度的審核、審批程序上，增強群眾參與和監督，在民主評議和社區公示上要統籌安排。第三，在城鄉低保和整個社會救助資金安排上，要拓展資金渠道，統籌安排、統籌考慮，做到資金投入與經濟社會發展相適應，與保障人民群眾基本生活的要求相適應。

王明雯委員又問，據了解，目前社會救助中的很多救助制度往往是以納入低保對象作為前提的，低保証成為了獲得很多優惠政策的一個“通行証”，那麼這就導致了那些不屬於低保家庭的因病、因災致貧的支出型貧困家庭難以及時獲救。與此同時，由於低保政策的優惠過多，造成了一些低保邊緣戶的心理不平衡，也影響了一些有勞動能力的居民就業的意願，無疑這是我們社會保險制度存在的缺陷。另外，我們目前的社會保障體系被譽為一個覆蓋全民的無縫的“社會安全網”，但是它並不包括司法救助，從而遺留了一些需要救助的特殊人群，比如說刑事被害人。按照中國法治建設年度報告所提供的相關數據，每年約有上百萬的刑事被害人因為得不到加害人的賠償而陷入困境，雖然目前我們國家已經開展了刑事被害人的救助工作，但是由於范圍窄，資金沒有保障，所以存在隨意性，有錢就救助，沒有錢不救助的情況非常普遍。因為一些被害人得不到及時的救助，讓他們瀕臨絕境，導致了二次犯罪、上訪等不穩定的問題。司法救助本質上是一種國家救助，對那些無力擺脫困境的受害人及其家屬予以人道主義的必要的社會救助是社會正義的應有之義，因此，司法救助理應是社會救助制度的重要組成部分。我想問的問題是：如何進一步完善我們的社會救助制度？是否會把司法救助納入到社會救助的范疇加以明確？下一步的工作打算是什麼？謝謝。

李立國部長回答說，關於納入低保的群眾同時享受其他救助待遇的問題，這也是我們在低保制度設計實施過程中經常遇到的問題。基本看法和結論，首先，這是應當的。因為現在的城市低保標准全國平均每人每月401元，農村低保標准每人每年2673元、月均222.75元，這個標准保障基本生活是能夠起到托底作用的。但是，涉及到子女教育、家庭住房、遇到重特大疾病以及其他一些困難的時候，還是需要其他的救助制度銜接配合來共同實施，才能夠使城鄉困難群眾在吃飯、穿衣、就醫、就學、住房等方面得到基本的保障。同時，在低保制度的附加因素上，既要銜接緊密，也要把握適度，做到救助有度。第二個小問題，其他困難人群，即低保范圍以外的其他困難人群和遭遇突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難的其他群眾，在影響基本生活情況下應該怎樣得到救助？在低保制度建立和運行的初期，由於我們的認識和財力都沒有達到一定水平，這方面有盲區、有短板，但是隨著國家的經濟發展和社會救助制度體系的完善，對低保人群之外的遭遇困難的家庭和支出型貧困家庭，我們已經有了制度安排，即通過全面實施臨時救助制度和加強醫療救助制度來實現對遭遇突發性、臨時性困難和支出型貧困人群的救助。