十二屆全國人大常委會專題詢問：如何實現基本養老保險基金全國統籌及保值增值

　　中國人大網訊 12月28日上午，十二屆全國人大常委會第十二次會議舉行聯組會議，就統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況進行專題詢問。

全國人大常委會委員鄭功成提出問題

　　全國人大常委會委員鄭功成提問說，養老保險是最重要的社會保障制度安排，它的成敗決定著整個社會保障制度的成敗。我們知道，近幾年在中央的高度重視下，養老保險的改革與發展事實上取得了一系列的重要進展，特別是每一個老年人都能按月領取一筆數額不等的養老金，說明我們普遍養老金制度已經建立，這是一個世界性的奇跡。但是正如馬凱副總理講的，目前的養老保險制度還存在著一系列的問題，我認為其中一個最關鍵的問題，就是我們的基本養老保險制度還停留在地區分割的傳統格局之下。各個地區的繳費費率高低不一，各個地區的繳費基數口徑五花八門，各個地區的養老金的余缺不同，有的結余越來越多，有的收不抵支的缺口越來越大，不僅破壞了養老保險籌資機制、繳費義務應當公平的底線，也破壞了市場經濟條件下法定勞工成本應當公平的底線。同時，還影響了勞動力在全國范圍內的自由流動，對地區的協同發展實際上是一個不利的因素。我想問的是，社會保險法明確規定基本養老保險基金應當實行全國統籌，以全國統籌為法定目標，實際上是以養老保險制度的統一為目標。國家“十二五”規劃也明確將全國統籌列為“十二五”期間國務院的一項重要工作任務，而十八屆三中全會又進一步明確應該實行全國統籌。但是目前還沒有看到進展。這項工作為什麼進展得這麼緩慢，應該是越快越主動，越早越主動，越晚越被動，難點到底在哪裡？作為中央政府“十二五”規劃中的工作任務還能不能如期完成？因為馬上就進入2015年了，具體有什麼打算？這是一個問題。還有一個問題與此相關，全國社會保障基金是我們國家應對人口老齡化高峰時期養老金支付壓力的戰略儲備基金，大家都十分關心這筆戰略基金的規模大小和長期保值增值問題。劃撥國有股充實戰略儲備基金是討論了十多年的，也寫進了中央的重要文件，但是到目前為止也沒有看到進展。我想了解，對劃撥國有股充實養老保險戰略儲備基金到底有什麼打算？作為戰略儲備基金，它的長期投資、長期的保值增值，又有什麼打算？謝謝。

人力資源社會保障部部長尹蔚民回答問題

　　人力資源社會保障部部長尹蔚民回答說，正像鄭功成委員剛才所說，基本養老保險基金實行全國統籌，是社會保險法作出的明確規定，也是黨的十八屆三中全會和“十二五”規劃提出的明確要求。國務院對這個問題高度重視，一直按照這個目標在積極地推進相關工作。下面我想從四個方面介紹一下這方面的情況。第一，目前基本養老保險基金統籌的基本情況。我們國家養老保險制度的改革是從市縣開始，逐步往上推進，從市縣到省，最后再到全國統籌，目前是進展到省級統籌的階段。省級統籌採取了兩種方式，第一種方式是一個比較理想的模式，即全省的基金統收統支，目前有三個直轄市和三個省做到了。第二種方式，是目前其他多數省份採取的方式，即省級基金的調劑模式。我們認為，這兩種方式都是省級統籌，無非是在具體的模式上有所不同。總體上看，運行還是比較平穩的。第二，我們認為目前基本養老保險基金全國統籌的條件逐步趨於成熟。可以從三個方面看。一是從思想輿論的情況來看，有了一個比較好的基礎。隨著我國人口老齡化的加快，城鎮化的推進，各類人員在不同地區轉移流動的規模也在加大，社會各界對加快實行全國統籌、增強養老保險制度的公平性、流動性和可持續性的共識在進一步增強，對推進養老保險基金全國統籌的思想基礎有了進一步的提高。二是有了一個比較好的制度基礎。隨著多年的改革發展，職工養老保險基本制度模式已經確立，包括費率、待遇的確定，還有調整、轉移接續政策總體上實現了全國統一，所以對推進基本養老保險基金的全國統籌奠定了一個比較好的基礎。三是有了比較好的財力保障。國家財力不斷增強，而且對社會保障的投入也在不斷加大。2013年，各級政府對企業職工基本養老保險的財政補助達到了2814億元，佔總收入的13.5%。我們也回顧了一下，過去16年，各級政府對職工養老保險的財政補助合計達到了1.5萬億元。這說明財政已經深度參與了各省基金的平衡調劑，也為推進全國統籌奠定了比較好的財力保障。第三，全國統籌確實是一項重大的改革，確實還需要破解難點、攻堅克難。全國統籌的方向是非常明確的，剛才馬凱副總理也介紹到，確實還有一些難點問題需要進一步攻克，其中最難的還是涉及到中央和地方的權力、責任，以及地方和地方之間利益關系的平衡和調整。這裡面包括地區之間人力資源的配置不均衡，所以養老保險的撫養比高低差距比較大。再比如，各地的經濟社會發展、財力狀況、消費水平差異也比較大，不可能採取“一刀切”的辦法拉平。再比如，各地養老保險基金結余也不平衡，僅東部地區就佔了一半以上，而一些中西部地區還需要中央轉移支付。還有其他一些問題，包括我們自身的信息化建設、經辦服務能力、管理上的差異等等，這些因素都是要在全國統籌當中認真考慮的問題，也確實需要精心設計，照顧到各個方面利益的平衡。第四，目前我們對全國統籌的一些初步考慮。全國統籌的方向已經確定，在具體方案的設計上，根據馬凱副總理的指示要求，一方面推進養老保險頂層設計，對頂層設計涉及到的一些具體問題，進行具體的研究、論証，廣泛聽取各方面的意見。目前我們對全國統籌的基本思路是，要合理劃分中央和地方的事權及支出責任，共擔養老保險基金平衡的責任。政策的重點是統一確定繳費的基數和費率，歸集中央統籌基金，增加和用好中央財政補助資金﹔進一步統一全國的待遇確定和調整的政策，進行省際基金余缺的調劑﹔同時允許省級地區在確保全國統籌的前提下有一定的費率和待遇調整浮動幅度，調動中央和地方兩個積極性，既體現統一性，又適應各地經濟社會發展和生活水平的差異性。具體的時間表，“十二五”規劃作出了明確要求，要在“十二五”規劃期限內提出全國統籌的方案。中央深化改革規劃任務中，也要求我們在2015年提出改革的舉措。所以我們現在仍然是按照這個時間表，爭取在2015年提出職工基礎養老保險金全國統籌的方案。

全國社保基金理事會理事長謝旭人回答問題

　　全國社保基金理事會理事長謝旭人回答說，我就鄭功成委員剛才所提的關於全國社保基金如何加強投資管理，實現保值增值的問題做一個簡要的匯報。全國社會保障基金是2000年經中央批准建立的。全國社保基金是社會保障的儲備基金，專門用於在人口老齡化高峰時期養老保險等社會保障支出的調劑和補充。社保基金的資金來源主要是財政性撥款，包括財政公共預算撥款，國有股轉持，以及彩票公益金中央分成部分的撥入，這些年來通過投資運營實現增值收益。經過多年努力，在黨中央、國務院的關心下，在社會各界和有關部門的大力幫助下，經過十多年的投資運營，到去年年底社保基金本身的資產規模已經近萬億，具體是9925億元。今年收益情況比較好，估計到今年年底全國社保基金的規模能夠達到1.1萬億元。近些年來投資運營也取得了較好收益，大體十多年來基金年平均收益達到8%左右。對社保基金的投資管理，這些年我們一直在加強這方面的工作。加強投資運營管理，實現保值增值，總的思路是要認真貫徹黨中央、國務院一系列方針政策，以及對社保基金管理所做的總體部署，堅持穩中求進、務實創新，不斷地優化投資結構，切實加強投資運營的科學精細管理，加強投資管理的法治建設以及員工隊伍建設，努力實現較好的收益，切實防范風險，確保社保基金安全和保值增值。具體的管理措施大體有這麼幾個方面：一是科學合理地配置基金資產。通過密切關注和分析經濟形勢以及資本市場發展趨勢，根據國家規定的投資管理政策范圍的要求，科學地制定基金資產的配置計劃，同時根據市場運行狀況適時做動態調整，從而使資產能夠比較合理地配置到固定收益產品、股票產品、實業投資產品，以利於防范風險和實現比較好的投資收益。二是扎實做好國內投資產品的管理工作，發揮固定收益產品包括銀行存款、金融債、優質企業債、信托貸款等固定收益產品的基礎性作用，以利於基金收益穩定增長，通過優化存量、改善投資組合，提高委托投資的管理收益。要積極推進境內股票委托投資組合的管理創新，促進委托投資管理人不斷優化和調整產品組合結構，改進指數化和轉持股票投資策略，努力提高股票投資收益。積極拓展實業投資項目，適應當前股權基金投資的政策調整，穩步擴大結構性基金方面的投資規模。進一步加強境外公開市場投資產品的管理，優化投資結構，取得更好的收益。三是進一步強化風險防范工作，切實加強各項投資的投后管理，改進監督考核機制。更重要的是，根據對投資風險收益特征的分析，有針對性地加強對投資項目的投后管理要求，建立健全合規監管工作，加強對委托管理的指導和檢查監督。完善各類諸如年檢、年報，以及定期審核的制度，加強對各種實業投資項目的巡查、監督、指導，以利於防范風險，提高收益。四是大力推進投資管理的制度建設。首先，在國務院法制辦統籌下促進社保基金條例的制定工作，進一步加強規范社保基金的投資管理。適時修訂社保基金境內投資管理辦法和境外投資管理辦法。進一步完善投資管理的崗位責任制和績效考評制度，更好地建立內部激勵約束機制。實施社保基金科學精細管理辦法以及風險管理辦法，更好地發揮投資決策委員會、風險管理委員會的作用，促進科學決策，嚴格管理。五是進一步推進改革完善社保基金投資管理體制和運行機制，更好地提高投資管理的效率，積極推進投資產品的創新、管理的創新，有效地抵御風險，實現較高收益。六是加強基金管理員工隊伍建設，搞好干部的職業培訓，提高專業素質，切實加強黨風廉政建設和職業道德教育，提高員工的綜合素質，更好地適應市場形勢的變化，從隊伍建設上來保証基金能夠更好地運營管理。進一步完善社保基金管理信息化建設，為基金管理提供技術支持。總之，通過努力加強投資科學精細管理，確保社保基金安全，實現保值增值。謝謝。

財政部部長樓繼偉回答問題

　　財政部部長樓繼偉回答說，剛才鄭功成委員提出了一個問題，即劃撥國有資產充實社保基金的問題。首先，我說明一下，劃撥國有資產充實全國社保基金實際上是兩方面工作。全國社保基金理事會是2000年成立的，2001年國務院就作出一個決定，即增量劃撥國有資產給全國社保基金。我想鄭功成委員問的是存量劃撥問題。增量劃撥我先簡單介紹一下。當時規定上市公司首發增發國有股負擔融資額的10%交給社保基金，在2009年股權分置新老劃斷之后又作了一些補充，增量劃撥2001年到2013年底共約2300億。這個制度確實也有缺陷，因為公司的融資額並不是國有股的融資額，讓國有股按全部融資額10%劃撥，國有股覺得不太公平。最好還是做存量劃撥，這更有道理，因為像德江同志講到的，過去沒有建立養老保險，退休人員費用都是由企業承擔，企業又和國家財政連在一起，最后表現為國有資產存量。所以，劃一部分國有資產存量補歷史上沒繳養老金的窟窿是對的，這是十八屆三中全會的要求。現在由財政部牽頭，由國資委、人社部、社保基金理事會等部門參與這個工作。但是，這個問題比較復雜，復雜在什麼地方？復雜在和國有資產的改革連在一起。三中全會前，實施的是管人、管事、管資產的統一管理體制，現在強調以管資本為主，成立了兩類公司，即資產運營公司和國有資產投資公司。存量劃撥國有資產，需要研究怎麼操作和在哪一級劃轉的問題。目前，國資體制改革方案由多部門參加，大家各負責一部分，隻有改革方案拿出來后，才好說在哪一級劃轉。我們已經初步完成了國有資本股的統計，也做了一些調研，正在與有關部門協調。總之，這個事情是很復雜的系統工程，和國有資產管理體制改革連在一起，相互交錯，下一步還需要制定可操作性的方案。剛才，尹蔚民部長談到了全國統籌問題，我簡要補充一下。我完全同意2015年力爭提出一個全國統籌方案。馬凱同志也講到這是個復雜的系統工程。現在我們推進全國統籌，要同時實現早繳多得、多繳多得的機制，實現基金的精算平衡。目前，養老保險繳費率太高，企業負擔沉重，但實際給付的養老金更多，增長更快。我們非常擔心如果沒有統一的系統設計，沒有把多繳多得、少繳少得、精算平衡，這些機制建立起來，一旦統籌上來，財政是受不了的。如果讓財政負擔，等於是要其他納稅人多交錢，否則補不了這個窟窿。現在處於經濟下行期間，讓納稅人多交稅是不現實的。因此，提出全國統籌方案時要把精算平衡和多繳多得的機制補充到裡面，把養老保險本身的機制體現出來，這樣方案才會比較完善。關於德江委員長說的將國有資本經營預算一定比例放到社保基金的事，我們回去再研究。我說一個大賬，現在中央國有企業一年利潤實際上超過1萬億，真正匯集到國資委賬下，最后到財政部國有資本經營預算的隻有1000億元左右。國有資本經營收入更多的應該進入大賬，當然也不能把國企的折舊都拿掉。下一步，按照十八屆三中全會要求，到2020年將國有資本預算的30%劃入公共預算，並更多地用於保障民生。