李建國：全面貫徹實施修改后的立法法 為實現良法善治提供制度保障

　　2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關於修改《中華人民共和國立法法》的決定，國家主席習近平簽署第20號主席令予以公布，決定自公布之日起施行。這次修改立法法，是全國人大及其常委會貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神的一個重要舉措，具有重要意義。我們一定要深入學習、廣泛宣傳、切實實施好修改后的立法法。

　　一、充分認識立法法修改的重要意義

　　黨的十八屆四中全會《決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”立法法是關於國家立法制度的重要法律，被稱為“管法的法”。立法法自2000年頒布施行以來，對規范立法活動，推動形成和完善中國特色社會主義法律體系，推進社會主義法治建設，發揮了重要作用。實踐証明，立法法確立的立法制度總體是符合國情、行之有效的。但是，隨著我國經濟社會發展和改革不斷深化，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題。人民群眾對加強和改進立法工作有許多新期盼。以習近平同志為總書記的黨中央提出了一系列新要求。在實踐基礎上與時俱進地修改完善立法法，是時代向我們提出的一個亟待解決的重大課題。

　　修改立法法是推進“四個全面”戰略布局的客觀要求。以習近平同志為總書記的黨中央提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局。立法是國家的重要政治活動，立法工作關系黨和國家事業發展全局，在“四個全面”戰略布局中，將發揮越來越重要的作用。為了適應中國特色社會主義事業全面發展和不斷進步的新形勢新要求，黨的十八屆三中、四中全會提出了完善立法體制機制的一系列改革舉措。這次立法法修改結合總結立法法施行以來的實踐經驗，共修改了35條規定，增加了11條規定。立法法的修改，對於完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，為“四個全面”戰略布局順利推進提供有力法律保障，具有重要的現實意義和長遠意義。

　　修改立法法是全面深化改革、確保重大改革於法有據的現實要求。新時期我國的法治建設與改革開放相輔相成。當前，改革進入攻堅期和深水區，全面深化改革力度之大、范圍之廣、影響之深，是前所未有的。各方面的改革舉措，許多都涉及制度體制層面的問題，都涉及法律法規的制定、修改、廢止、解釋以及相關授權、批准、備案等活動。這就迫切要求我們正確處理立法與改革的關系、法律穩定性與改革變動性的關系，堅持立法決策和改革決策相統一、相銜接，做到重大改革於法有據，立法主動適應改革和經濟社會發展需要。適時修改立法法，通過完善立法體制和立法程序，更好發揮立法的引領和推動作用，實現在法治下推進改革、在改革中完善法治，改革和法治同步推進，正是順應了全面深化改革的現實要求。

　　修改立法法是全面推進依法治國、不斷完善中國特色社會主義法律體系的必然要求。建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，必須堅持立法先行。經過長期努力，我國形成了中國特色社會主義法律體系，但在立法領域仍然存在一些突出問題。有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意願，針對性、可操作性不強﹔立法效率需要進一步提高﹔立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出，一些地方利用法規實行地方保護主義等。隻有認真解決立法領域中的問題，進一步完善立法體制，才能適應立法工作任務更重、節奏更快、難度更大、要求更高的形勢。

　　修改立法法是提高立法質量、回應人民群眾殷切期盼的客觀需要。在中國特色社會主義法律體系已經形成的新起點上，全社會對通過法治實現社會公平正義、解決發展中實際問題的期望值越來越高。人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有法律法規而是法律法規好不好、管不管用、能不能解決問題。“立善法於天下，則天下治﹔立善法於一國，則一國治。”回應人民群眾的殷切期盼，要求我們必須始終抓住提高立法質量這個關鍵，及時修改立法法，深入推進科學立法、民主立法，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，拓寬公民有序參與立法途徑，增強立法針對性，推進立法精細化，努力使制定和修改的法律能夠立得住、行得通、真管用。

　　二、正確理解立法法修改的指導原則和主要內容

　　這次立法法修改，完善了立法體制，明確了立法權限，健全了保証科學立法、民主立法的機制和程序。在修改過程中，全國人大及其常委會始終堅持以下三條原則。

　　堅持黨的領導，認真貫徹落實黨中央決策部署。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保証。加強黨對立法工作的領導，對於保証立法正確的政治方向至關重要。黨中央高度重視立法法的修改，將立法法修改列為需要黨中央2015年研究的重大立法事項。整個修改過程都是在黨中央領導下進行的。全國人大常委會黨組兩次就修正案草案的主要問題向黨中央請示匯報。根據黨中央的重要指示精神，對修正案草案作了修改完善。按照中央全面深化改革領導小組關於貫徹實施黨的十八屆三中、四中全會兩個《決定》的重要舉措分工方案，凡涉及立法法修改的舉措和要求，都通過修改立法法予以落實。

　　突出重點，著力圍繞提高立法質量完善制度。重點是提高立法質量，根本途徑是推進科學立法、民主立法。在修改過程中，認真總結多年來全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在科學立法、民主立法方面的經驗，將一些好的做法通過修改立法法提煉、固定下來。通過完善立法體制和立法程序，努力使制定和修改的法律能夠准確體現黨的主張和人民意願的統一，有效地解決實際問題。全國人大及其常委會身體力行，恪守以民為本、立法為民理念，重視發揮人大代表作用，廣泛征求各方面意見，努力把立法法的修改打造成科學立法、民主立法的一個典范。在大會審議中，主席團認真研究、採納人大代表提出的修改意見，對修正案草案作了63處修改，其中帶有實質性的修改27處。立法法修改決定草案又根據人大代表意見修改了10處。可以說，這次立法法修改，是一次聽民意、集民智的重要立法實踐。

　　遵循憲法，積極穩妥，分步推進。我國是統一的、多民族的、單一制的社會主義國家，各地區經濟社會發展不平衡。從這一國情出發，我國1982年憲法和2000年立法法確立了統一而又分層次的立法體制，主要涉及全國人大與國務院、中央與地方的立法權限劃分，立法程序，法律規范的適用和備案審查等。立法法修改涉及立法權限劃分等重大問題，因此始終強調，立法法的修改必須遵循憲法，有利於推進憲法實施和監督制度的健全。同時，注意處理好與其他有關法律的關系。各方面對修改立法法提出的意見和建議不少。全國人大及其常委會明確，這一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，對可改可不改的暫不改﹔對認識比較一致、條件成熟的，予以補充完善﹔對認識尚不統一的，繼續深入研究﹔對屬於工作機制和法律實施層面的問題，通過加強和改進相關工作予以解決。

　　此次立法法修改，核心是完善立法體制。立法體制是關於立法機關的設置、立法權限的劃分以及立法權運行的基本原則和基本制度的總稱。這次立法法修改，主要圍繞完善立法體制，從實現改革與立法決策相銜接、賦予設區的市地方立法權、落實稅收法定原則、規范規章權限等方面進行了補充修改完善。

　　一是實現立法和改革決策相銜接。黨的十八屆四中全會《決定》提出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐証明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”根據這一要求，總結近年來的實踐，立法法修改決定在總則中增加規定，立法應當“適應經濟社會發展和全面深化改革的要求”﹔同時增加規定，全國人大及其常委會“可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”。

　　二是賦予設區的市地方立法權。黨的十八屆四中全會《決定》提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。目前我國共284個設區的市。立法法修改前，共有49個享有地方立法權的較大的市（包括27個省會市、18個經國務院批准享有地方性法規制定權的較大的市和4個經濟特區所在地的市）。此次立法法修改后，其他235個設區的市也獲得地方立法權。考慮到賦予所有設區的市地方立法權，既要適應地方的實際需要，又要相應明確其地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統一，立法法修改決定在依法賦予所有設區的市地方立法權的同時，明確設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。

　　除設區的市以外，立法法修改決定還同時賦予自治州和廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市4個不設區的地級市地方立法權。考慮到設區的市、自治州等地級市數量較多，地區差異較大，這一工作需要本著積極穩妥的精神予以推進。為此，立法法修改決定規定，由省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市、自治州的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區的市、自治州開始制定地方性法規的具體步驟和時間，並報全國人大常委會和國務院備案。

　　三是落實稅收法定原則。稅收法定是我國憲法所確立的一項基本原則。憲法第56條規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”黨的十八屆三中全會《決定》提出了落實稅收法定原則的明確要求。修改前的立法法第八條規定了隻能制定法律的事項，“稅收”是在該條第八項“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”中規定的。為落實稅收法定原則，提交十二屆全國人大三次會議審議的立法法修正案草案將“稅收”專設一項作為第六項，明確“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”隻能由法律規定。大會審議過程中，一些人大代表建議將稅收基本要素特別是稅率予以明確列舉。經過慎重研究，立法法修改決定將“稅收基本制度”的表述修改為“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。

　　四是對規章的權限進行規范。根據憲法和法律的規定，我國的規章包括國務院部門規章和省級、設區的市級地方政府規章，數量眾多、涉及領域廣泛，在行政管理活動中發揮著重要作用。從憲法和立法法規定來看，地方性法規與其上位法的關系適用“不抵觸”原則，規章與其上位法的關系應當遵循“根據”原則，二者是有區別的。按照黨的十八屆四中全會《決定》要求，為進一步明確規章的制定權限范圍，推進依法行政，立法法修改決定規定：一是制定部門規章，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規定，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。二是制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。同時，考慮到地方具體行政管理實際工作的需要，修改決定規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章﹔規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。

　　與此同時，按照黨的十八屆四中全會《決定》關於健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用的要求，立法法修改決定從以下幾個方面加以補充和完善：一是對全國人大及其常委會五年立法規劃和年度立法計劃的編制、公布和督促落實作了規定，加強對立法工作的統籌安排。二是加強和改進法律起草機制。三是更多發揮人大代表在立法中的作用。

　　習近平總書記指出：“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑。科學立法的核心在於尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在於為了人民、依靠人民。”根據黨的十八屆三中、四中全會精神以及全國人大常委會組成人員、人大代表、專家和社會公眾提出的意見和建議，這次修改，在完善科學立法、民主立法機制方面作出了許多新規定。通過健全審議和表決機制，增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列措施推進科學立法。在民主立法方面，完善立法公開制度，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協商，完善立法論証、聽証、法律草案公開征求意見等制度。

　　這次立法法修改，還在加強規范性文件備案審查、對司法解釋進行規范和監督等方面進行了修改補充和完善。

　　三、扎實做好修改后的立法法的貫徹實施工作

　　張德江委員長在十二屆全國人大三次會議閉幕會上的講話中強調，要深入學習、廣泛宣傳修改后的立法法，抓緊完善相關配套辦法，加強立法工作隊伍建設，確保法律正確有效實施，不斷提高立法工作水平。按照這一要求，當前和今后一個時期，我們要重點做好以下幾個方面的工作。

　　深入學習宣傳貫徹修改后的立法法。要深刻領會修改后的立法法對於新形勢下加強和改進立法工作的重要意義。學習理解立法法修改的主要內容，通過多種形式廣泛宣傳，使立法法的新精神和新內容廣泛深入人心。要認真貫徹實施修改后的立法法，抓緊完善相關制度，確保法律正確實施。

　　加強重點領域立法。黨的十八屆四中全會明確了“加強重點領域立法”的任務。全國人大及其常委會應進一步加強組織協調，積極督促、推動有關方面按照立法規劃和年度立法工作計劃抓緊制定和修改好重要法律。要加大工作力度，深入調研、充分論証，加強溝通協調，妥善解決立法難點問題。在起草和審議過程中，要切實貫徹科學立法、民主立法原則。健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。要加強法律草案形成過程和審議通過后的宣傳輿論工作，回應公眾關切，積極解疑釋惑，努力做到民有所呼、我有所應。

　　加強對地方立法的指導。這次立法法修改，賦予設區的市地方立法權，全國人大常委會和省級人大常委會應加強對設區的市行使地方立法權的指導。省級人大常委會要按照立法法的要求，合理確定所轄的設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，並報全國人大常委會和國務院備案。地方人大和政府在行使地方立法權過程中，要隨時與上級人大常委會和政府加強溝通，遇有重大問題及時請示。

　　加強立法工作隊伍建設。要按照政治堅定、業務精通、務實高效、作風過硬、勤政廉潔的要求，努力打造一支門類齊全、結構合理、專業素質高的立法工作人才隊伍，為行使國家立法權和地方立法權當好參謀助手，提供高水平的服務保障。尤其要重視設區的市立法工作隊伍建設，加大培訓和指導力度。（來自《求是》 2015年第8期）