國務院關於研究處理大氣污染防治法執法檢查報告及審議意見情況的反饋報告

　　全國人民代表大會常務委員會：

　　 受國務院委托，我向全國人大常委會報告研究處理大氣污染防治法執法檢查報告及審議意見情況，請審議。

　　 全國人大常委會組織開展大氣污染防治法執法檢查以來，各地區、各部門高度重視，強化制度建設，狠抓《大氣污染防治行動計劃》落實，努力構建地方政府為責任主體、環保部門統一監督管理、相關部門齊抓共管、全社會共同參與的大氣污染治理新格局。

　　 一、空氣質量改善總體情況

　　 2014年，全國環境空氣質量有所改善，全國338個地級以上城市可吸入顆粒物(PM10)年均濃度95微克�立方米，比2013年下降2.1%﹔實施新環境空氣質量標准的74個城市細顆粒物(PM2.5)年均濃度64微克�立方米，同比下降11.1%﹔京津冀、長三角、珠三角等區域PM2.5年均濃度同比分別下降12.3%、10.4%、10.6%。

　　 2015年1—4月，全國環境空氣質量持續改善，327個可比城市（指連續兩年有監測數據的地級及以上城市）PM10平均濃度108微克�立方米，同比下降5.3%﹔74個可比城市PM2.5平均濃度67微克�立方米，同比下降15.2%﹔京津冀、長三角、珠三角等區域PM2.5平均濃度同比分別下降20%、9.7%、14%。

　　 二、採取的主要措施

　　 （一）落實政府治污責任，動員全社會參與環境保護。

　　 一是完善考核體系。國務院辦公廳印發《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》（國辦發〔2014〕21號)，確立以質量改善為核心的考核體系，明確將考核結果作為對領導班子、干部綜合考核評價和安排大氣污染防治專項資金的重要依據﹔環境保護部會同有關部門制定了考核細則。各省（區、市）結合實際，將目標任務層層分解落實到基層政府、有關部門與重點企業。

　　 二是嚴格責任考核。環境保護部會同有關部門按照考核辦法要求，對各省（區、市）2014年度貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》情況進行考核。督促13個環境空氣質量惡化的省份採取整改措施，改善環境空氣質量。對減排存在突出問題的5個城市實行環評限批，對37家企業實行挂牌督辦，對脫硫設施運行不正常的火電企業扣減脫硫電價款5.1億元。

　　 三是推動公眾參與。最高人民法院出台《關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，最高人民法院、民政部、環境保護部印發《關於貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》，構建環境公益訴訟配套制度。環境保護部發布《企業事業單位環境信息公開辦法》，監督企業公開污染物排放信息﹔發布《“同呼吸共奮斗”公民行為准則》，策劃制作宣傳片、海報等宣傳品，倡導公眾踐行低碳、綠色生活方式和消費模式。

　　 （二）出台配套政策，加大資金支持力度。

　　 一是出台配套政策。有關部門先后出台19項配套政策措施文件，並要求各地將二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)排污收費標准由原來的每污染當量0.6元提高至1.2元，北京市、天津市、河北省、上海市對超標排放企業實行較高的收費標准。將企業環保信息納入企業征信系統，截至2014年底，共收錄8.5萬戶企業環保信息。北京市、遼寧省、江蘇省開展揚塵排污費征收試點。對水泥行業淘汰類落后產能實施更加嚴格的差別電價政策，每千瓦時加價0.4元。山東省建立空氣質量改善生態補償機制，按空氣質量改善程度進行獎懲。安徽省加大對秸稈綜合利用的稅收、用地優惠和價格補貼力度。江蘇、浙江等12個省份開展了排污權有償使用和交易試點。

　　 二是加大資金支持力度。2014年，中央財政安排大氣污染防治專項資金98億元，中央預算內投資安排25億元。中央財政資金“杠杆”作用逐漸凸顯，共拉動社會投資約3000億元，多元化投資格局初步形成。

　　 （三）健全協作機制，推進區域聯防聯控。

　　 一是建立部際協調機制。建立了由環境保護部牽頭，發展改革委、工業和信息化部、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、氣象局、能源局等部門和單位參加的全國大氣污染防治部際協調機制，明確了工作職能和重點，在統籌部門、協調地方、溝通信息、銜接政策等方面發揮積極作用。

　　 二是建立區域協調機制。北京市、上海市、廣東省分別牽頭建立了京津冀及周邊地區、長三角區域、珠三角區域大氣污染防治協作機制，確定了工作規則、運行機制，明確了工作職能和重點，定期召開會議進行研究部署。

　　 三是建立省內協調機制。其他地區效仿重點區域做法，探索建立省內重污染區域聯防聯控工作機制，成立了以省級人民政府主要負責人為組長，各城市人民政府和有關部門負責人為成員的大氣污染綜合治理領導小組，及時協調解決重點難點問題，研究落實大氣污染防治各項措施。

　　 （四）嚴格監督管理，保持環境執法高壓態勢。

　　 一是完善環境執法制度。為貫徹落實新環境保護法，有關部門出台按日計罰、查封扣押、限產停產、行政拘留、突發環境事件調查處理等配套文件，突出可操作性，打出“組合拳”。

　　 二是形成環境執法合力。國務院辦公廳印發《關於加強環境監管執法的通知》（國辦發〔2014〕56號)，要求開展區域執法、聯合執法和交叉執法，著力解決各種監管死角和執法盲區問題。環境保護部與公安部建立行政執法與刑事執法協調配合機制和制度。監察部加強對大氣污染違法行為追究問責。2014年，各級公安機關、環保部門聯動執法2.95萬次，聯合整治突出問題1.29萬個。各級環保部門向公安機關移送涉嫌環境違法犯罪案件2080件，是過去10年總和的2倍。各級公安機關破獲環境刑事案件4538起，抓捕犯罪嫌疑人8458人。

　　 三是開展專項檢查督查。堅持每月組織開展專項檢查，採取“不定時間、不打招呼、不聽匯報、直奔現場、直接督查、直接曝光”方式，加強大氣環境督查。2014年，全國共出動執法人員40.3萬人次，採取無人機等執法手段檢查工業企業3.9萬家、施工場地5.4萬個，發現環境違法工業企業3395家、違規施工場地3690個，取締關閉小作坊3102個。對25個重點城市開展綜合性督查，公開約談安陽、衡陽等9個城市政府負責人，有效督促地方政府切實履行環境保護責任，推動一批突出環境問題得到解決。

　　 （五）加強科技研發，提高大氣污染防治支撐能力。

　　 一是加強大氣污染防治科技研發。有關部門建立大氣污染防治科研統籌協調機制，加強頂層設計，共同研究部署加強大氣污染防治科技支撐工作，制定《加強大氣污染防治科技支撐工作方案》，明確了大氣污染形成機理、空氣質量監測預警技術等6個方面工作，24項重點科研任務，以及各部門任務分工及落實進度，統籌配置科研資金，加強項目實施過程管理。

　　 二是加強科技成果應用推廣。通過國家科技計劃支持，霧霾成因分析、監測預警、大氣污染排放和機動車排放控制、區域性聯防聯控等方面科技成果得到應用推廣，對各部門、各地區霧霾治理措施落實發揮了重要作用。

　　 三是推進環保技術和產業發展。科技部、環境保護部印發《大氣污染防治先進技術匯編》，匯集了89項關鍵技術及130余項案例成果，涵蓋電站鍋爐煙氣排放控制、工業鍋爐及煤窯鍋爐排放控制等8個領域關鍵技術。有關部門發布《重大環保技術裝備與產品產業化工程實施方案》，工業和信息化部、科技部、環境保護部修訂發布《國家鼓勵發展的重大環保技術裝備目錄（2014年版）》，引導環保技術裝備研發與產業化對接。

　　 三、各項工作取得積極進展

　　 （一）產業結構逐步升級，產業布局進一步優化。

　　 一是產能嚴重過剩行業擴張勢頭得到遏制。強化“兩高”行業准入管理，制（修）訂鋼鐵、電解鋁、焦化、鐵合金、電解金屬錳等行業准入條件。對鋼鐵、水泥、電解鋁等產能嚴重過剩行業新增產能項目，停止辦理核准（備案）、土地供應、能評、環評審批，嚴格控制新增授信。

　　 二是提前一年完成“十二五”淘汰落后產能任務。2014年，中央財政安排48.9億元支持落后產能淘汰。鋼鐵、水泥等15個重點行業淘汰任務如期完成，共計淘汰落后煉鋼產能3110萬噸、水泥8100萬噸、平板玻璃3760萬重量箱，火電裝機507萬千瓦。

　　 三是產業布局進一步優化。有關部門出台稅收、金融、就業、行政許可並聯審批等政策，推進重點產業布局調整和產業轉移，優化企業兼並重組市場環境。有關地區啟動城區重污染企業、老工業基地的環保搬遷改造工作，督促城區重污染企業“出城入園”。

　　 四是重點行業清潔生產加快推進。有關部門發布鋼鐵、水泥等重點行業清潔生產評價指標體系。工業和信息化部印發《大氣污染防治重點工業行業清潔生產技術推行方案》，指導鋼鐵、水泥、化工、石化、有色金屬冶煉等企業採用先進、成熟、適用清潔生產技術實施改造。2014年，中央財政安排清潔生產專項資金1.344億元。

　　 （二）煤炭清潔化利用逐步推進，能源結構進一步優化。

　　 一是燃煤質量得到管控。經國務院同意，有關部門發布《商品煤質量管理暫行辦法》，重點區域禁用高硫、高灰份散煤。發展改革委修訂《煤炭經營監管辦法》，進一步規范煤炭經營行為，強化煤炭經營事中事后監管。京津冀區域實施優質煤替代工程，建立潔淨煤生產配送體系，計劃到2017年替代劣質散煤3350萬噸。

　　 二是煤炭消費總量得到控制。經國務院同意，有關部門出台《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，明確了京津冀魯煤炭消費減量目標任務，要求各有關省級人民政府制定煤炭減量替代工作方案，並對年度目標、任務分解、能源替代供應方案等作出具體規定。經初步核算，2014年全國煤炭消費總量下降2.9%，15年來首次實現負增長。

　　 三是清潔能源產業得到發展。完善天然氣價格形成機制，存量氣與增量氣價格實現並軌，2014年全國協調增供天然氣140億立方米。推進12條重點輸電通道建設，將新增7000萬千瓦輸電能力，基本滿足京津冀魯、長三角、珠三角地區2020年前的用電需求。提高可再生能源電價附加標准，完善光伏電站分區域上網標杆電價、水電上網電價形成機制，出台疏導脫硝、除塵環保電價矛盾等政策措施。2014年，風電棄風率下降到8%，棄風電量120億千瓦時，比2013年減少40億千瓦時﹔清潔能源佔比達到16.9%，提高1.3個百分比。

　　 四是建筑節能減排積極推進。2014年安排獎勵資金131億元，完成北方採暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造2.1億平方米，提前一年超額完成“十二五”改造任務。督促指導各地新建建筑和經節能改造的既有建筑實施供熱計量收費。

　　 （三）完成總量減排等重點任務，大氣污染物排放進一步降低。

　　 一是完成主要污染物總量減排任務。2014年，全國SO2排放1974.4萬噸，同比下降3.4%;NOx排放2078萬噸，同比下降6.7%。完成燃煤機組脫硫改造1.3億千瓦、脫硝改造2.6億千瓦、除塵改造2.4億千瓦，3.6萬平方米鋼鐵燒結機新增煙氣脫硫設施，6.5億噸新型干法水泥熟料產能新建脫硝設施。

　　 二是燃煤鍋爐升級改造和小鍋爐淘汰取得積極進展。有關部門印發《燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程實施方案》，提高燃煤鍋爐大氣污染物排放標准，加大鍋爐節能改造力度，加快推廣高效鍋爐。各地通過實施集中供熱和“煤改氣”、“煤改電”，加快推進燃煤小鍋爐淘汰，2014年共淘汰燃煤小鍋爐5.5萬台。

　　 三是揮發性有機污染物治理取得初步進展。全面啟動石化行業揮發性有機污染物(VOCs)綜合整治，中石油、中石化投入20多億元開展煉油企業VOCs治理。從2015年2月起對涂料征收消費稅，對施工狀態下VOCs含量低於420克�升（含）的涂料免征消費稅，推動涂料、膠粘劑等原料和產品降低VOCs含量。工業和信息化部組織開展家用吸油煙機“高效淨化環保之星”評價工作。

　　 四是秸稈面源污染進一步降低。有關部門深入推進大氣污染防治重點地區和糧棉主產區秸稈綜合利用，安排中央預算內投資7.5億元支持秸稈綜合利用項目，將20個品目、100多種型號的秸稈處理利用機械納入農機購置補貼范圍。2014年，發現秸稈焚燒火點5034個，較2013年下降36.9%。

　　 （四）統籌“車油路”，機動車污染防治穩步推進。

　　 一是部門分工進一步明確。有關部門印發《加強“車油路”統籌加快推進機動車污染綜合防治方案》，確定了機動車污染防治的主要目標和重點任務。機動車環保管理能力得到增強，機動車環保標志發放率達63%，同比提高11.3個百分點﹔有13個省份、150余個城市成立了機動車環保監管機構。

　　 二是超額完成黃標車和老舊車淘汰任務。為完成《政府工作報告》確定的2014年淘汰600萬輛黃標車和老舊車目標，有關部門印發《2014年黃標車及老舊車淘汰工作實施方案》，環境保護部對各地工作進展情況實行一月一調度、一月一通報。北京市、天津市、上海市等地實行黃標車在限定區域全時段限行措施，限制高排放機動車進入中心城區，有18個省份、84個城市相繼出台相關補貼政策。2014年淘汰黃標車和老舊車任務超額完成。

　　 三是新車環保達標監管得到強化。有關部門印發《新生產機動車環保達標監管工作方案》，初步建立多部門聯動的新生產車輛環保監管機制，打擊新生產機動車不達標現象。

　　 四是油品質量進一步提升。國務院常務會議專門研究部署，決定將全國供應國五標准車用汽柴油的時間提前至2017年1月。能源局確定60個重點保障項目，保障油品質量按期升級。目前，全國已全面供應國四標准車用汽柴油，北京、天津、上海、江蘇、廣東、陝西等地率先供應國五標准車用汽柴油。全國打擊侵權假冒工作領導小組辦公室組織開展了京津冀地區車用汽柴油專項整治。

　　 五是公共交通得到大力發展。落實城市公共交通優先發展戰略，加強城市步行和自行車交通系統建設，北京、深圳等37個城市組織實施公交都市建設示范工程。實施城市交通“暢通工程”，已有300多個城市開設1550多條公交專用道。

　　 六是新能源汽車推廣取得積極成效。國務院辦公廳印發《關於加快新能源汽車推廣應用的指導意見》（國辦發〔2014〕35號），有關部門印發《京津冀公交等公共服務領域新能源汽車推廣工作方案》和《關於加快推進新能源汽車在交通運輸行業推廣應用的實施意見》，實施新能源汽車稅收優惠政策。2014年，推廣新能源汽車7.96萬輛。

　　 （五）監測預警體系進一步健全，重污染天氣應對能力得到提升。

　　 一是監測信息發布體系進一步健全。全國338個地級及以上城市共1436個國家環境空氣質量監測站（點）全部建成，自2015年1月1日起實時發布監測信息。建成全國城市空氣質量監測數據共享平台，每月對74個重點城市空氣質量狀況進行排名。公布北京、天津、石家庄、上海等城市PM2.5源解析結果。

　　 二是監測數據質量得到控制。378個國家直管環境空氣質量監測站（點）點位確認工作基本完成，將引入第三方進行運營維護。通過交叉檢查、飛行檢查等方式，進一步提高監測數據准確性。

　　 三是重污染天氣預報預警能力得到提升。環境保護部、氣象局建立京津冀及周邊地區重污染天氣聯合會商和應急聯動機制，京津冀及周邊地區、長三角區域、珠三角區域空氣質量預報預警中心基本建成，實現48小時空氣質量預報和其后3天空氣質量分析。

　　 四是重污染天氣應急響應能力得到加強。全國三分之二以上的省份和城市編制了應急預案，重點區域省級應急預案已完成備案。各地根據預警等級及時採取限產、限排等措施，2014年共啟動應急響應200余次，在削減空氣重污染峰值、降低重污染頻次、保障群眾健康等方面發揮了積極作用。

　　 （六）區域協作穩步推進，圓滿完成重大活動空氣質量保障任務。

　　 一是各項協作措施有序開展。區域協作機制成立以來，有關地方和部門全面落實聯防聯控重點工作任務。京津冀及周邊地區成立區域大氣污染防治專家委員會，為區域大氣污染治理提供科學指導，強化燃煤電廠、水泥廠、大型燃煤鍋爐脫硝治理工程，加強區域原煤散燒面源污染治理，共同加大機動車污染綜合整治力度，協同應對煙花爆竹和重污染天氣。長三角區域協同推進重點工程建設、黃標車和老舊車淘汰、小鍋爐淘汰、標准制定、重污染天氣應對等，並在機動車、船舶污染治理等方面開展前瞻性研究。

　　 二是圓滿完成空氣質量保障任務。在保障北京亞太經濟合作組織(APEC)會議、南京青奧會等重大活動空氣質量過程中，協作機制充分發揮會商平台作用，研究制定並組織落實保障方案和應急措施，積極開展區域監測會商、統一預警響應。環境保護部派出工作組進行督查，各地對重點企業實施24小時專人駐場檢查。APEC會期內北京空氣質量4天為優、7天為良，各項污染物平均濃度均達到近5年同期最低水平，空氣質量總體良好，“APEC藍”成為網絡熱詞。

　　 四、下一步工作安排

　　 （一）進一步推進產業結構和能源結構調整。持續推進鋼鐵、水泥等重點行業淘汰落后產能，加快清理產能嚴重過剩行業違規在建項目，推進落后產能退出機制法制化。加大高瓦斯礦井淘汰力度，2015年關閉1000處小煤礦。嚴格實施重點區域煤炭消費總量控制和預警，提高生產、銷售和使用環節商品煤質量，實施工業領域煤炭清潔高效利用行動計劃。完善保障天然氣穩定供應長效機制，到2020年供應能力達到4000億立方米。加快電網建設和配套，積極推進風能、太陽能、核能等新能源和可再生能源應用。強化節能工作，提高能源利用效率。推進建筑能效提升，推廣綠色建筑，力爭2015年完成既有居住建筑節能改造面積1.5億平方米以上。

　　 （二）進一步推動重點行業綜合整治。2015年，全國SO2和NOx排放量分別比2014年減少3%左右和5%左右。推動燃煤電廠超低排放改造。著力推進火電、鋼鐵、水泥、平板玻璃等重點行業整治，限時達到新排放標准。加快集中供熱設施建設，逐步淘汰分散燃煤鍋爐，到2015年底累計淘汰落后鍋爐20萬蒸噸，推廣高效節能環保鍋爐25萬蒸噸。加強揚塵污染治理，積極推行綠色施工。嚴格控制石化、化工等行業VOCs排放。在大氣污染防治重點區域和東南沿海地區等，開展原油、成品油碼頭油氣回收治理試點。強化新生產車輛環境監管，積極推廣新能源汽車。強化機動車尾氣治理，淘汰2005年底前注冊營運的黃標車。提高油品標准和質量，2016年1月起東部地區11個省份全面供應國五標准車用汽柴油，嚴厲打擊非法生產、銷售不合格油品行為。

　　 （三）進一步嚴格監督考核。嚴格按照考核辦法要求，對未通過考核的地區，採取約談等措施，嚴肅追究地方政府和有關人員責任。繼續開展重點城市空氣質量月報工作。建立空氣質量目標改善預警制度，定期通報各地顆粒物濃度變化情況。預警約談PM2.5、PM10濃度不降反升地區人民政府，督促全面落實大氣污染防治各項政策措施。

　　 （四）進一步完善法律制度。用足用好新環境保護法中按日計罰、查封扣押、限產停產、行政拘留等規定，完善環保部門與公安、司法機關聯動以及多部門聯合執法工作機制，加大暗查暗訪力度，嚴厲打擊超標排污、偷排偷放、監測數據弄虛作假等違法行為，對違法企業從嚴、從重處罰。對地方政府和職能部門失職瀆職、濫用職權的，依紀依法追究責任。充分發揮“三級聯查”（國家督查、省級巡查、市縣檢查）作用，繼續開展大氣污染防治專項督查，向社會公開“黑名單”，讓違法者付出付不起的代價。配合做好大氣污染防治法修訂工作，針對檢查組在大氣污染防治法執法檢查中發現的問題，將對強化政府責任、明確企業義務、完善執法手段、提高違法成本等提出建議。

　　 （五）進一步深化區域協作。認真總結APEC會議等重大活動空氣質量保障工作的經驗做法，全面推進區域協作，加強信息共享、監測預測、科學研究、環評會商、執法監督與重污染天氣應對等聯動，進一步強化部門、區域間有效配合。京津冀及周邊地區啟動編制區域大氣污染防治中長期規劃，研究開展港口船舶大氣污染聯合防治，2015年完成優質煤炭替代1260萬噸。長三角區域實施在用機動車異地協同監管、黃標車區域限行和禁止再注冊，啟動非道路移動機械污染治理，推進船舶大氣污染防治。珠三角區域加快推進典型行業VOCs排放控制，建立污染源動態清單及監管信息系統，加大清潔能源供應，加快集中供熱項目建設。

　　 （六）進一步強化科技支撐。強化統籌協調，在國家重點研發計劃中組織實施大氣污染防治科技重點專項。推動重點城市大氣污染物來源解析，強化大氣污染物來源、成因和傳輸機理研究。加快推進監測預警體系建設，完善重污染天氣應急預案，及時發布預警信息，有效應對重污染天氣。助力環保技術裝備產業發展，支持大氣污染防治先進技術、工藝、產品、裝備推廣應用。

　　 委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大常委會再次專門聽取大氣污染防治有關情況報告，充分體現了全國人大常委會對大氣污染防治的高度重視和極大支持。我們將按照審議意見，結合貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》，進一步完善監督機制，改進執法工作，使全國大氣環境質量持續得到改善。