馬來西亞議會的基本結構及運作特點

　　馬來西亞是君主立憲制國家，實行議會內閣制。君主，即最高元首，是馬來西亞的國家元首，名義上擁有立法、司法和行政的最高權力。議會是馬來西亞的最高立法機構，但不是國家最高權力機關，在涉及統治者身份、特權和地位，以及馬來語作為國語地位等方面的立法權受到一定限制。馬來西亞議會由三部分組成，即最高元首、上議院和下議院。

　　基本結構

　　最高元首，即馬來西亞的國家元首、武裝部隊的最高統帥和議會的重要組成部分，是馬來西亞國家權力的象征。最高元首由統治者會議選舉產生，任期5 年，由9 個州的蘇丹輪流擔任。最高元首擁有名義上的立法、司法和行政的最高權力。立法權方面，最高元首有權批准和簽署議會通過的法案。在總理的建議下，最高元首可行使召開、解散或拒絕解散議會的權力。最高元首由1 名副最高元首輔佐，副元首在最高元首缺席期間代理元首工作。

　　上議院，即國家院（Dewan Negara，馬來語直譯），是馬來西亞議會的組成部分之一。上議院共有70 名議員，其中26 名議員由全國13 個州的州立法機構選舉，每州兩名代表﹔另外44 名議員由最高元首根據總理推薦，在公共事務、商界、工農、自由職業、文化、社會服務行業中的卓越者或少數民族、土著代表中任命，其中4 名為聯邦直轄區（吉隆坡2 名、納閩1 名、布特拉加亞1 名）的代表。上議院議員年齡須在30 歲以上，通常任期為三年，最多連任兩屆（六年），其任期不受下議院解散的影響。上議員可在總理的建議下被最高元首任命為內閣部長，但不能擔任總理（總理必須是下議院議員）。上議院設正副議長各1 人，均從上議員中選舉產生。副議長的職責是在議長缺席時代行議長職責。截至2015 年6 月6 日，馬來西亞上議院共有議員62 名，空缺8名。62 名議員中，執政聯盟國民陣線（BN）有52 名，反對黨聯盟人民聯盟5 名，馬來西亞穆斯林印度大會1 名，馬來西亞印度聯合黨1 名，獨立人士3 名。

　　下議院，即人民院（Dewan Rakyat，馬來語直譯），是馬來西亞議會權力的來源，也是行政權力的基礎。依據馬來西亞憲法，下議院議員由人民選舉產生，通常任期五年，可連選連任。下議院議員年齡須在21 歲以上，不能兼任上議員。如議員死亡、辭職或被解雇，須在議員所在選區進行補選。一般情況下，下議院人數依照各州的人口比例選舉產生，每10萬人產生1 名，因此人數較多的州就產生較多的下議員。下議院設議長1人，副議長2 人。議長可從議員或非議員中選舉，主要職責是主持會議，確保會議遵循議會常規進行，有權懲罰違反議會常規的議員。如果議長從非議員中選出，就成為議會的增補議員，但無權擔任總理、部長、副部長和議會秘書長。副議長隻能從議員中選舉產生。兩名副議長在議長缺席時輪流行使議長職責。目前，下議院共有222 名議員，由2013 年3 月全國大選產生。截至2015 年6 月6 日，222 名下議員中，133 名來自執政聯盟國民陣線，87 名來自反對黨聯盟人民聯盟，2 名來自獨立人士。

　　運作模式

　　議會在最高元首的召集下舉行會議。通常，會議召開的間隔時間最長不能超過半年。議會開會時，一般情況下，上議院開會時間為一周，下議院為兩周。如遇到討論預算案的會議，時間則需五至六周。議會決定一般由簡單多數表決通過，但涉及取消馬來人保留地等重大事項須三分之二多數通過。議會受法律的特殊保護，任何法庭無權過問議會召開的任何會議。議員在議會發言時享有司法豁免權，享受相應補貼和津貼，55 歲后可領取退休金。

　　在程序上，上下議院都有權提出法律議案。事實上，大部分議案由內閣部長提出，其一般會先就提案征得內閣批准，然后提交議會討論通過。各項法案在下議院通過后，須交上議院審議通過，然后呈交最高元首批准。法律議案在上下議院都要經過三讀程序。以下議院為例，一讀，即相關部長向下議院全體議員遞呈法律議案文本，下議院議長宣讀法律議案的各級標題，此后進入二讀和三讀程序。二讀，即全體議員仔細研讀法律議案文本，就法律議案的優缺點及其可能給國家和社會帶來的影響進行辯論，這是法律制定的關鍵階段。此后，法律議案將送交相關委員會審查。委員會將對法律議案中需要修改的地方進行修改。三讀，即將委員會修改后的法律議案提交全體議員，由議員投票通過議案。

　　上議院擁有法律修改建議權，但無權否決法案，僅能提出修改意見，或是在特定條件下將法案擱置一個月（預算方案隻能擱置一個月）或最長一年通過。如果上議院要對某項法案進行修改，須將法案發回下議院，由下議院考慮修改。下議院有權修改、贊同或否決上議院的法案修正案。如果下議院否決修正案，下議長須任命一個三人委員會起草一份否決原因說明，遞交上議院。法案經上下兩院通過后，將呈送最高元首御准。最高元首同意並在議案上蓋章后，議案成為正式法律，並將刊登在政府憲報上。

　　除了立法權外，下議院還擁有財政監督權和對政府進行監督、質詢、彈劾或提出不信任案的權力。但上議院沒有對內閣投不信任票的權力。一旦總理失去下議院的信任，必須宣布內閣集體辭職。這時最高元首可從下議院中選取一位獲得多數信任的議員組建新一屆政府，最高元首任命其為總理，或是宣布解散議會，並在60 天內（西馬）或90天內（東馬）舉行大選。但此時，前一屆內閣將承擔“看守內閣”的職責直到選舉結束，選出新的總理。迄今，馬來西亞歷史上還未出現過議會對總理進行不信任投票的事件。

　　運作特點

　　由於歷史、文化等因素影響，核心執政黨巫統（馬來民族統一機構，UMNO）長期在議會中佔據主導地位，對議會的發展和運行產生了深刻的影響，這也成為馬來西亞議會運作的一個最主要特點。

　　自1955 年第一次選舉開始，由馬來人政黨巫統、華人政黨馬來西亞馬華公會、印度人政黨馬來西亞印度人國大黨組成的馬華印聯盟就獲得52 個選舉席位中的51 個，在立法議會中佔據絕對優勢。此后，由巫統領導的馬華印組建的執政聯盟（1974 年以后組建“國民陣線”）一直在下議院選舉中佔據絕對多數席位。如1990 年大選，國民陣線獲得180 個議席中的127 席，佔總席位的71%。1999 年，國民陣線則獲得198 個議席中的148 席，佔總席位的四分之三，牢牢控制議會。2008 年后，盡管國民陣線在2008 年和2013 年兩次大選中獲得的議席有所減少，但也獲得了簡單多數，贏得執政權。雖然馬來西亞實行三權分立，但由於執政黨長期主導議會，因此，議會對政府的制約能力相對較弱，有時甚至成為政府進行權力斗爭的工具。如1983 年，剛剛上任不到兩年的馬哈蒂爾就利用巫統對議會的絕對控制權，提出憲法修正案，要求“最高元首將宣布全國緊急狀態的權力交由總理所有，並且最高元首如果15 天之內不批准議會提交的法案，法案將自動成為法律”。盡管這項旨在限制最高元首權力的憲法修正案經各方博弈后做出調整，但調整后的修正案仍然在一定程度上剝奪了最高元首的權力。新的修正案規定，最高元首對議會呈遞的議案，最多隻能拖延30 天，30 天后將自動成為法律。同時，最高元首在宣布緊急狀態時必須接受總理建議，不能單方面行使這一權力。1993 年，馬哈蒂爾再次利用巫統對議會的主導權提起憲法修正案，要求取消蘇丹的免控權和部分豁免權。如果蘇丹違法，將被受審，且如果被判刑一天以上且未獲得赦免，就必須退出王位。此修正案得到了不少政界官員、普通百姓的支持，王室成員最終同意了修憲案。

　　另一方面，也正是由於執政黨主導議會，馬來西亞政治才得以維持長期的穩定。自1957 年馬來亞獨立至今，馬來西亞的政局沒有出現大規模動蕩，其中一個重要原因就是議會斗爭相對可控，權力結構基本穩定。以安瓦爾事件為例，近年來，盡管安瓦爾常常煽動議員、議會向政府發難，謀求中央執政權，但由於其領導的反對黨聯盟在議會不佔據多數席位，因此安瓦爾所謂的“變天計劃”始終未能實現，巫統始終掌控國家權力，避免了由政黨斗爭引發的民主亂象。

　　此外，需要注意的是，由於地方議會的席位也是投票選舉產生，因此獲得中央執政權的政黨並不自然獲得對各州議會的權力。2013 年3 月全國大選后，巫統領導的“國陣”僅獲得全國13 個州中9 個州的執政權，其余4 個州的執政權由“民聯”掌控。

　　（作者單位：中國現代國際關系研究院）