審計監督：呼喚制度跟進

　　聽取和審議審計報告是全國人大常委會的法定職責。

　　經過多年的持續努力，如今的審計監督越來越客觀務實，所反映問題的越來越具體，發力越來越精准，因而深受各方贊譽。

　　6 月28 日，十二屆全國人大常委會第十五次會議對2014 年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告進行審議。受國務院委托，國家審計署審計長劉家義在會上作了上述報告。

　　劉家義在審計報告中指出，2014年，各部門各地區在黨中央、國務院領導下，認真執行十二屆全國人大二次會議批准的財政預算和發展計劃，扎實推進有關工作，財政保障能力進一步增強。主要表現為：財政收入穩定增長，重點支出得到較好保障，財稅體制改革取得積極進展。

　　在肯定成績的同時，審計報告深刻揭示了預算執行、決算草案、財政管理、重大政策落實、重點專項資金使用等諸多方面存在的突出問題和風險隱患。同時還鄭重地提出加快推進改革，完善制度建設，進一步加強財政管理的審議建議。

　　在當天的分組審議中，全國人大常委會組成人員普遍表示，審計報告求真務實，所提問題抓得准，所提建議也很到位。大家希望各個部門積極整改相關問題，依法推進改革和加強制度建設，使一些屢審屢犯的問題得到根治，切實保障財政資金用在實處，用在國家和人民群眾最需要的地方。

　　完善決算草案還有很大空間

　　今年是新修改的預算法實施的第一年，預算法對預決算體系建設和財政管理等提出了一系列改革舉措，並從法律上要求對中央決算草案進行審計。

　　國家審計署政策研究室負責同志接受媒體採訪表示，在實踐中，審計署從2010 年開始，就對中央決算草案審計進行了積極探索。對2014 年中央決算草案的審計，是在總結以前年度摸索經驗的基礎上並按照法律新要求進行的。審計工作報告從總體上反映了中央決算草案報表與向人大報告的預算執行情況的差異及原因，並從決算和預算執行兩個層面揭示了存在的具體問題。

　　審計報告顯示，決算草案報表體系不夠完善，未包括資產負債表，未按經濟性質分類編列一般公共預算支出﹔預算變更偏多，包括中央本級支出調增724.47 億元、調減660.43 億元，稅收返還和轉移支付支出調增596.94 億元、調減879.87 億元﹔未披露用以前年度超撥資金抵頂的支出，如直接使用“農作物良種補貼”等7 個專項的以前年度超撥資金47.05 億元，抵頂2014 年度應安排支出﹔中央決算草案與部門決算草案銜接不夠，如抽查的22 個部門2014 年度決算收入5657.19 億元，中央決算草案僅反映財政撥款收入2805.65 億元（佔49.6%），未包括事業收入等。

　　對此，尹中卿委員指出，新修改的預算法提出全口徑預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。這次決算報告和審計報告沒有社會保險基金決算內容，也沒有按照經濟性質分類編列一般公共預算支出，部門預算也沒有在功能分類上編列到項。可見，在完善決算草案編制方面還有很大的努力空間，應當逐步按照新修改的預算法的規定編列決算，向人大報告決算。因而他建議把社會保險基金決算納入決算的范圍，進一步改進部門功能分類和經濟分類支出決算，提高部門決算的透明度。同時，還應依法將績效評價、財政轉移支付安排使用、資金結轉結余的情況、政府舉借債務作為決算報告和審計報告的重點內容。

　　轉移支付改革和規范不到位

　　轉移支付不規范，是每年審議審計報告的熱點問題，今年也不例外，可謂是年年審計，年年有。

　　劉家義在報告中明確指出轉移支付改革和規范還不到位，主要表現為四方面：一是部分一般性轉移支付有限定用途。其中：有9188.49 億元指定用於專門事項，還有18 個專項轉移支付轉入的140.56 億元也有專門用途，地方難以統籌使用。二是專項轉移支付清理整合不到位。近年清理歸並工作取得一定成效，但仍存在“碎片化、部門化、司處化”現象。財政部2014 年上報專項轉移支付133 個，執行中實際安排明細專項362個。如“公共衛生服務補助”專項細分為21 個明細專項，其中衛生計生委疾病預防控制局有10 個處參與13 個明細專項的分配。三是部分專項轉移支付分配審核不夠嚴格。如財政部2014 年自行分配應由農業部提出分配意見的“農林業科技成果轉化與技術推廣”專項41.04 億元、“農民培訓”專項9000 萬元﹔未經評審下達9 個項目“國家重點文物保護”專項5714 萬元﹔等等。四是部分專項資金被騙取、套取。一些企業和個人採取偽造社保証明、簽訂虛假合同、虛報職工人數、重復申報等方式，騙取套取專項資金12.6 億元。此外，還發現8 個省的財政等部門擠佔挪用或出借資金等29 億多元，用於樓堂館所建設、發放補貼或招商引資獎勵等。

　　在分組審議中，轉移支付問題引起了委員們的熱議。呂薇委員表示，從審計情況看，專項轉移支付和專項資金的分配和使用問題比較大：資金分配和使用比較分散，由各個部門分割管理，不能集中力量辦事﹔存在“一刀切”的問題，不能因地制宜﹔對專項資金的整頓，該取消的就取消。為提高轉移支付的科學合理性，她建議在績效評估的基礎上進行清理和整合專項轉移支付和專項基金，在編制上要更多地考慮基層的實際需要。

　　衛留成委員說：“去年地方一般性轉移支付是27568 億，佔59%，而專項轉移支付18900 多億，佔40.7%，再加上審計報告指出的一般性轉移支付當中有限定專用用途的9000 多億，這樣加起來，實際上專項轉移支付佔到了將近60%，地方要統籌考慮、綜合利用財政資金確實十分困難。”他建議逐步做到隻有關系地方發展需要而且需要上級部門撥款監督的極少數重大項目列為專項轉移支付，其余的小項目不要列入專項轉移支付。

　　債務管理待加強 存量資金待盤活

　　地方債務風險問題一直備受方方面面高度關注。這次審計報告對地方債務進行了抽查，發現債務增速放緩，但是還債壓力仍然較大。

　　審計報告顯示，至2013 年6 月底全國地方政府負償還責任債務中，需在2015 年償還的有1.86 萬億元。重點抽查的9 個省本級、9 個省會城市本級和9 個縣，2014 年年底政府負償還責任債務余額比2013 年6 月底增加46% ﹔今年以來增速放緩，3 月底比年初增長0.1%，但這些地區上年綜合財力呈負增長的有三分之一，大部分地方政府債券尚未發行，個別地區債務償還出現困難。

　　如何防范地方債務風險？全國人大財經委建議，要加快做好地方政府存量債務的清理甄別工作，制定科學的地方政府性債務風險預警辦法，並向社會公開，接受社會監督﹔對現有債務要研究通過多種有效方式進行償還，切實降低風險﹔要加強政府和社會資本合作（PPP）模式的法制化建設﹔要進一步採取措施制止地方政府違法違規舉借債務。審計報告建議，在保証支付需要的前提下合理安排國債發行期限和節奏，作好地方政府性債務過渡期政策安排，加快建立債務風險評估和預警機制，防范債務風險。

　　一方面經濟發展資金不足，要大肆舉債，另一方面卻有許多資金花不出去，“趴”在賬上睡大覺。

　　劉家義在報告中指出，從審計情況看，由於相關規定未及時修改、統籌管理力度不夠，各級財政均有大量資金結存未用。至2014 年年底，抽查的22 個中央部門有存量資金1495.08 億元，18 個省本級財政有存量資金1.19 萬億元。至2015 年2 月底，上述中央部門按財政部要求應統籌安排的存量資金盤活97.86億元﹔18 個省應清理由中央統籌的專項結轉資金上繳1800 多萬元。

　　財政在庫款充裕、結轉結余資金比較多情況下，仍有負債，成本很高。怎麼搞好債務管理，以統籌運用財政資金，提高效率？謝旭人委員說，“我建議，一是明確人大批准的財政部門發債，隻要在余額之內，財政部門可以根據具體情況決定當年發多少，當年未發的可以轉到次年發。二是明確財政部門可將歷年結余結轉資金用於當年預算支出，但這種支出要視同發債。三是國庫資金管理，要保証預算支出，同時適當增加在商業銀行存款的比例，從而提高國庫資金的使用效率。總之，財政部門要統籌合理安排發債規模，以與收支平衡狀況相協調，提高資金的使用效率。”

　　移送違法違紀公職人員2200 多名

　　除了對決算草案、財政管理、存量資金等進行審計外，審計報告還對中央部門預算執行、中央重大投資項目和政策措施落實、土地出讓收支等重點專項資金、部分金融機構和央企進行了審計。通過審計發現了一大批重大違法違紀問題。

　　審計報告表明，這些重大違法違紀問題多發生在公共資金、國有資產和國有資源相對集中的領域﹔多與公職人員濫用權力、內外勾結有關﹔多利用掌控國有資源儲量、建設發展規劃、証券市場交易等各種“軟權力”牟利﹔多以社會公益事業、落實政策等為招牌暗箱操作。據披露，審計移送的重大違法違紀問題涉及公職人員2200 多名。

　　對於審計移送的違法違紀問題，一些委員和代表都認為應重拳出擊，一查到底，加強責任追究。全國人大代表賀優琳在分組審議時發言說：“審計中發現的問題，基層是很關心的。年年審計，年年還出現這麼多的違規違法現象。我認為中央各部門真得要帶好頭，樹立好榜樣。審計出來的問題，不僅僅要追究違規者、違法者的責任，還應該追究失職、瀆職的領導責任。”

　　建議積極整改，加強制度建設

　　劉家義作審計報告時表示，審計發現的問題，有些長期存在但尚未得到有效解決，影響積極財政政策的實施力度，也不利於重大改革措施的落實。一方面資金分散、管理“碎片化”現象還較突出，有的領域大量資金長期閑置﹔另一方面許多重點事項需要統籌推進，有的重點工作缺乏財力保障。究其原因，主要是相關體制機制還不健全，一些領域的具體制度規定未及時修改完善，特別是一些部門規章與改革發展形勢不相適應，部分領域簡政放權、職能轉變不到位，迫切需要加快推進改革，從根本上予以解決。對此，審計報告給出的對策是進一步深化財稅體制改革，加快建立完善決算編制等有關制度規定，提高財政管理績效，切實防范各類風險，嚴格預算約束，嚴肅財經法紀。

　　就審計監督建議落實問題，韓曉武委員表示，今年國家審計署加大了審計監督力度，反映出在財政支出和管理方面，一些體制機制還不夠健全，確實需要強化管理、完善制度。特別是從審計所反映的問題來看，一些地方和部門亂花錢胡花錢、任意挪用專項資金、浪費國家錢財、牟取私利現象不斷出現，而且個別地方和單位問題很嚴重。“所以整改要有切實的舉措，即明確具體整改方案、時間表、目標和要求，而不能簡單地應付。對於審計出的問題，國務院有關部門要盯住不放，要有明確的、詳實的整改舉措，在年底反饋整改工作的時候，讓大家能夠真切的感受到審計的成果。”

　　在認真扎實做好整改工作的同時，全國人大財經委希望國務院有關部門高度重視審計查出的問題和審計署提出的意見，從體制機制上進一步深化改革，進一步加強制度建設，進一步規范財政管理。要加強審計成果的運用，針對審計發現的問題，有關部門要制定明確具體的整改方案、時間表、目標和要求，並建立健全有關制度。要進一步深入開展對中央決算和其他財政收支的審計監督，加強對重點支出、重大政策執行及其績效的審計，建立健全覆蓋全部預算資金和預算管理全過程的審計監督制度。（李小健）