決算監督中的新起點和新期待

　　聽取和審議中央決算報告和審計工作報告、審查和批准中央決算已成為每年6 月召開的全國人大常委會會議的重要內容和“常規動作”。6 月28 日，受國務院委托，財政部部長樓繼偉向十二屆全國人大常委會第十五次會議提交並宣讀了2014 年中央決算報告。樓繼偉指出，2014 年各地區、各部門全面深化改革，加強和改善宏觀調控，完成了全年經濟社會發展目標任務，經濟運行處於合理區間，發展的協調性和可持續性增強。在此基礎上，財政改革和發展取得新進展，中央決算情況總體良好。

　　由於這是新修訂的預算法施行以來，全國人大常委會會議首次聽取和審議中央決算報告，會場內外都非常關心，今年6月常委會會議對決算的審查有什麼變化，中央決算草案編制對新修改的預算法的執行情況如何？全國人大如何加大對政府全口徑預算決算的審查監督力度？

　　報告亮點有哪些？

　　“從報告來看，國務院和各級財政部門工作是扎實有效的。在經濟下行過程中，財政收入能夠穩定增長，財政支出保証了重點支出需要，財稅改革在十八屆三中全會決定和新修改的預算法的指導下取得很大進展。應該說2014 年的決算情況是很好的，較好完成了全國人大批准的預算。”6 月28 日，尹中卿委員審議決算報告時的一番話道出了常委會組成人員的共同評價。

　　翻看2014 年中央決算報告，亮點紛呈，新意頻現：中央決算情況總體良好、2014年中央“三公”經費支出比預算數減少12.71 億元、保障改善民生取得新進展、清理中介服務等涉企收費、撤銷不合規地方財政專戶超萬個、將清理地方政府存量債務、研究提出個人所得稅改革方案……。

　　中央決算情況總體良好

　　樓繼偉介紹，2014 年，中央一般公共預算收入64493.45 億元，為預算的100.2%，比2013 年( 下同) 增長7.1%。中央一般公共預算支出74161.11 億元，完成預算的99%，增長8.3%。

　　從主要支出項目看，農林水支出6474.26 億元，完成預算的99.8%。社會保障和就業支出7066.11 億元，完成預算的98.8%，低於預算主要是據實結算的特大自然災害救濟費、優撫對象補助經費減少。醫療衛生與計劃生育支出2931.26 億元，完成預算的96.5%，低於預算主要是據實結算的城鄉居民醫療保險等支出以及根據醫改工作進程安排的公立醫院改革支出減少。教育支出4101.59 億元，完成預算的99.2%。

　　樓繼偉說，2014 年，安排下達中央基建投資4576 億元，主要用於保障性安居工程和城鎮基礎設施建設、“三農”建設、重大基礎設施建設、邊疆少數民族地區發展、自主創新和結構調整、社會事業和社會治理、節能環保與生態建設、中央本級建設等項目。

　　“ 三公”經費支出比預算數減少12.71 億元

　　據統計，2014 年，中央行政事業單位財政撥款因公出國( 境) 經費、公務用車購置及運行費、公務接待費(“三公”經費) 支出合計58.8 億元，比預算數減少12.71 億元。

　　樓繼偉介紹，“三公”經費下降原因主要是各部門貫徹落實中央八項規定和厲行節約有關要求，壓縮、取消部分出國（境）團組，加強公務用車管理，規范公務接待活動，減少了相關支出。

　　具體來看，“三公”經費中，因公出國( 境) 經費16.2 億元，減少3.56 億元﹔公務用車購置及運行費35.99 億元( 其中，公務用車購置費4 億元，公務用車運行維護費31.99 億元)，減少5.28 億元﹔公務接待費6.61 億元，減少3.87 億元。

　　保障改善民生取得新進展

　　樓繼偉介紹，啟動實施第二期學前教育三年行動計劃，支持加快學前教育發展。從2014 年11 月起將農村義務教育學生營養改善計劃國家試點地區補助標准從每生每天3元提高到4 元。農村中小學校生均公用經費基准定額提高40 元。支持貧困地區全面改善義務教育薄弱學校基本辦學條件。保障進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育的權利。

　　將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險整合為城鄉居民基本養老保險制度，從2014 年7 月1 日起，按月人均增加15 元調整城鄉居民基本養老保險基礎養老金標准。企業退休人員基本養老金水平提高10%。支持各地進一步提高低保標准，全國城、鄉低保平均標准每人每月分別比2013 年底提高37元和29 元。

　　新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險財政補助標准提高到每人每年320 元。城鄉居民大病保險試點擴大到所有省份。新增737 個縣和17 個城市開展公立醫院綜合改革試點。出台城鎮保障性安居工程貸款貼息政策，新開工城鎮保障性安居工程740 萬套、基本建成510 萬套。支持266 萬貧困農戶改造危房。改革財政專項扶貧資金管理機制，提高扶貧資金使用效果，農村貧困人口減少1232 萬人。制定國家基本公共文化服務標准。推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展。

　　研究提出個人所得稅改革方案

　　樓繼偉說，今年后幾個月，受經濟下行壓力仍然較大等因素影響，預計要達到中央財政收入預算目標壓力較大。他提出下一步五個工作重點：扎實推動積極財政政策加力增效、深入推進財稅體制改革、切實加強地方政府債務管理、加大力度推廣政府和社會資本合作模式(PPP 模式)、大力推進財政資金統籌使用。

　　在推進稅收制度改革方面，今年還將力爭全面完成營改增，研究提出消費稅改革方案和消費稅暫行條例修訂草案，加快推進資源稅改革。積極推進環境保護稅立法，研究提出個人所得稅改革方案，配合做好房地產稅立法等工作。

　　在加強地方債管理方面，樓繼偉說，將組織地方做好置換債券和新增債券發行工作，督促地方將新增債券優先用於棚戶區改造等國務院確定的重點項目，執行好置換債券定向承銷發行辦法，確保置換債券發行平穩有序進行。落實好解決融資平台公司在建項目后續融資的辦法，積極引進社會資本參與地方融資平台公司存量項目改造。

　　樓繼偉還介紹，在加大力度推廣運用PPP 模式上，將在抓好已確定的30 個示范項目的同時，在能源、交通運輸、環境保護、農業、保障性安居工程以及養老等公共服務領域大力推廣PPP 模式。

　　常委會組成人員如何審議決算？

　　預算反映著整個國家的政策，規定政府活動的范圍和方向。因此，有人將預算形象比喻為關乎國計民生的“國家賬本”和反映政府工作的一面鏡子。而決算是對年度預算執行最終情況的全面反映。預決算都不僅體現政府的政策意圖，而且還關系到千家萬戶的民生福祉。

　　今年1 月，新修改的預算法正式實施，對預算編制、審查都提出了新的、更加具體的要求。因此，和往年相比，今年的審議更加強調“強化預決算法治權威，推進預決算法制化”。同時，今年全國人大常委會組成人員在審議2014 年中央決算報告時，呈現出以下幾個不同以往的新特點。

　　關注點1 ：2014 年決算草案做到全口徑預算了嗎？應依法完善決算草案編制

　　尹中卿委員指出，新修改的預算法增加一條，即第75 條，明確規定編制決算草案必須做到收支真實、數額准確、內容完整、報送及時，決算草案應當與預算相適應，一般公共預算支出應當按其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款，這是新修改的預算法補充的重要規定。

　　新修改的預算法提出全口徑預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。這次決算報告和審計報告隻關注了一般公共決算、政府性基金決算和國有資本經營決算，但是找不到社會保險基金決算。在完善決算草案編制方面，我們還有很大的努力空間，應當逐步按照新修改的預算法的規定編列決算，向人大報告決算。建議把社會保險基金決算納入決算的范圍。

　　關注點2 ：一般性轉移支付限定用途有的花不出去？應採取實際措施解決

　　烏日圖委員指出，現在中央財政的有些一般性轉移支付帶有“專項”的特征要求，即一般性轉移支付資金的使用增加了很多附加條件，類似於過去的專項轉移支付。建議中央財政對轉移支付政策的改革要徹底，不要在科目上改成一般性轉移支付，而實際上還是專項轉移支付，要相信地方政府一定會花好這部分錢。另外，規范轉移支付制度的根本是要解決好中央和地方的事權劃分，事權劃分好了，財權就規范了，這是財政的頂層設計問題，也是地方多年來一直呼吁的，希望“十三五”期間能夠解決這個問題。

　　謝旭人委員談到，現在存在一般性轉移支付中專項用途項目仍較多問題。在一般性轉移支付裡面安排的專項用途項目，大部分都是需要常年安排、數額比較穩定的轉移支付。比如補助中西部地區工資調整的支出，以及教育、科技、文化等方面，在用途上都帶有一些專項規定的轉移支付。對這個問題，要下決心認真解決。

　　對專項用途的一般性轉移支付可分兩類來處理，一類是根據中央與地方事權劃分，對中央支出責任比較明確的，劃出轉移支付，直接列為中央財政支出，具體還在地方使用。第二類是屬於地方事權而中央應予補助的項目，作為一般性轉移支付處理，不再強調專項用途，全部並入一般性轉移支付中的均衡性轉移支付。

　　關注點3 ：如何切實提高財政資金使用績效？人大對決算的審查重點應突出績效管理

　　尹中卿委員建議，應把績效評價作為決算報告和審計報告的一個重點內容，加強績效管理，提高財政資金的使用績效。在現在的決算報告裡，沒有找到有關的財政支出的績效情況，看不出來花這麼多錢到底取得了什麼樣的財政績效，所以要加強這方面工作，健全績效管理體制，細化績效評價目標，在預算編制中設定績效目標，對重點支出和重大投資項目也要有明確的績效管理制度。現在實際工作中，對財政支出的績效評價覆蓋面比較小，范圍比較窄，資金量也不大，績效的評價結果與預算的安排有機聯系不夠，激勵約束作用發揮不夠，所以在8 月份聽取預算執行情況報告的時候，在明年再次聽取決算報告的時候，是不是應該加強對預算支出績效的評價和匯報，把績效評價既作為決算報告的一個重點，也作為審計報告的一個重點。

　　關注點4 ：地方政府舉債情況如何？應採取措施制止地方政府違法違規舉借債務

　　嚴以新委員指出，全國人大財經委關於2014 年中央決算審查結果的報告在談到中央決算中反映出的一些問題時提到“財政收支矛盾突出，地方政府性債務償債壓力較大等”，但在2014 年中央決算報告談問題時沒有看到相關內容。根據新修改的預算法的規定，政府舉債情況應是決算審查的重要內容。

　　尹中卿委員建議，把政府舉借債務的規模、結構、使用、償還情況作為決算報告和審計報告的一個重點內容，人大常委會也應重點審查這些內容。怎麼甄別地方政府的存量債務？怎麼通過各種有效方式來償還債務，特別是穩妥地推進存量債務的置換工作？怎麼嚴格按照新修改的預算法的規定，對新增債務進行嚴格管理？這些都是很重要的問題。

　　關注點5 ：如何有效推進運用PPP模式？要依靠法治化提供保障

　　辜勝阻委員說，今年的財政形勢是前所未有的嚴峻，現在要調動民間資本、社會資本的積極性。決算報告中談到推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，在財政形勢非常嚴峻情況下，寄希望於民間資本和社會資本緩解財政壓力，面臨很大困難。其中很重要的原因，是民間資本和社會資本覺得完全由行政推動，PPP 項目如果無利可圖，民間資本沒有積極性參與，如果有利可圖弄得不好又會出現利益輸送、國有資產流失，靠行政推動會不會出現新官不理舊任，民間資本的利益可能得不到保障。財經委在這個問題上講到，迫切需要推進PPP法治化，應該立法，讓民間資本有長期的預期。在財政形勢非常嚴峻的情況下，要調動民間資本和社會資本的積極性，一個非常重要的舉措就是要靠法治化。

　　吳曉靈指出，大力推進運用PPP 模式需要典型判例的推動。在財政增收壓力比較大，而財政債務擴張應盡量約束情況下，要積極引導民間資本參與基礎設施的建設，即PPP，而國務院確實也在PPP 的實行方面、法制方面出台了很多的規章制度加以保証，但是我覺得行動比法規更重要。過去，我們在私人資本收購國有資產和私人資本和政府聯合建立PPP 項目的過程中，有過對民營資本不公平待遇的案例，如果能拿出幾個來公開宣判，支持民營資本的合法權益，才能夠讓社會資本建立信心。現在迫切需要典型判例來增強市場信心。

　　關注點6 ：決算數中央和部門每年都對不上，怎麼辦？要統籌協調處理好中央預決算與部門預決算之間的關系

　　中央決算與部門決算銜接不夠，是常委會組成人員多年關注的問題。簡單說就是，把各個部門預決算的錢加起來，和中央總數對不上，差的還不少。

　　謝旭人指出，一些部門，比如科技、教育、文化等，都有一些事業收入沒有納入國家財政收入。謝旭人建議對此從政策制度上加以明確，如果作為國家財政收入，列入中央預算，二者就統一了，如果不作為國家財政收入，隻作為部門預算收入來管理，報財政部門審核，納入部門預算使用，審計時可把兩者分開審核，這個差異就不再作為審計問題。

　　吳曉靈也指出，像醫院、學校，除財政撥的資金外，還有自己的一塊收費。國家的總預算隻有財政撥的資金，而部門預算當中除了財政撥的資金以外，有一塊他們自己收費的資金，這是一個制度的差別。對於制度不合理的問題要從制度上解決。

　　尹中卿建議，進一步改進部門功能分類支出決算，按照新修改的預算法的有關規定，結合事業單位改革進展情況，對部門預決算的收支編制范圍進行研究，盡快形成內容完整、結構優化、定額科學、程序規范的支出標准體系，實現部門預算決算與中央財政預決算之間的有機銜接。

　　全國人大財經委提出哪些建議？

　　6 月28 日，全國人大財政經濟委員會副主任委員廖曉軍在十二屆全國人大常委會第十五次會議上作關於2014 年中央決算審查結果的報告。廖曉軍介紹，全國人大財經委對2014 年中央決算草案和2014 年中央決算報告進行了審查，並提出審查結果報告。

　　財經委認為,2014 年中央決算草案反映的中央預算執行情況是好的。國務院及其財政等部門認真貫徹落實黨中央確定的方針政策和十二屆全國人大二次會議有關決議要求,較好地完成了全國人大批准的2014 年中央預算。建議全國人大常委會批准國務院提出的《2014年中央決算（草案）》。

　　針對2014 年中央決算反映出的問題，全國人大財經委提出了五點建議——加快推進財稅體制改革﹔完善預決算管理制度﹔提高財政資金使用績效﹔加強地方政府性債務管理﹔加大審計發現問題的整改力度。

　　加快推進財稅體制改革。合理劃分中央和地方政府之間的事權和支出責任, 有效配置和使用資金。要加快政府職能轉變和簡政放權, 進一步清理整合專項轉移支付項目。逐步取消競爭性領域專項, 嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項, 向社會公開專項轉移支付項目。要加強財稅法治建設, 加快稅收立法進程, 盡快完成預算法實施條例修訂工作。

　　完善預決算管理制度。加快完善總預算會計制度, 依法修訂中央決算編報具體制度和辦法。完善中央決算的報告內容, 特別是要報告重點支出和重大投資項目資金的使用及績效情況、轉移支付資金使用情況和政府舉借債務情況。加快制定政府會計制度, 積極推進在部分地區和部門開展以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告編制試點。改進和加強國有資產基礎管理, 研究建立包括行政事業國有資產、企業國有資本在內的國有資產報告制度。

　　提高財政資金使用績效。努力增收節支, 依法加強收入征管, 優化支出結構。依法加強對結轉結余資金的管理, 加大統籌使用力度。進一步清理財政專戶。做好國債發行與預算執行、國庫庫款管理之間的統籌銜接, 提高資金運轉效率。積極推進財政系統信息化建設, 形成完整統一的財政管理一體化信息系統。

　　加強地方政府性債務管理。要加快做好地方政府存量債務的清理甄別工作, 制定科學的地方政府性債務風險預警辦法, 並向社會公開, 接受社會監督。對現有債務要研究通過多種有效方式進行償還, 切實降低風險。要加強政府和社會資本合作(PPP) 模式的法制化建設。要進一步採取措施制止地方政府違法違規舉借債務。（王萍）