專家：以“憲法+所有具體法治工作”全面推進依憲治國

　　適逢第二個國家憲法日，舉國上下歡欣鼓舞，各級政府都在採取積極有效的宣傳形式向社會公眾宣傳憲法知識，旨在以國家憲法日為契機，全面提升社會公眾的憲法意識。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），突出了憲法實施在全面推進依法治國中的重要地位，並明確提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”，憲法作為國家根本法，在全面推進依法治國進程中處於最核心和最重要的地位。但是，在法治實踐中，以何種方式最大程度地動員社會公眾關注憲法也非常重要，除了通過國家憲法日這種形式來集中宣傳憲法知識、傳播憲法價值之外，更重要的是應當在推進憲法實施的具體政策方針時提出更加明確和簡便易行、為社會公眾容易理解和接受、並且也容易落實到具體行動上的行動綱領。“憲法+所有具體法治工作”作為全面推進依法治國的行動綱領，不僅能夠有效地樹立憲法在政府和社會公眾中的權威，更重要的是可以很好地約束政府行使公權力的行為，使得政府行使公權力的所有方面自始至終被限制在“憲法”的范圍內。

　　“憲法+所有具體法治工作”主要面向“全面推進依法治國”，重點解決的理論和實踐問題就是如何實現“依憲治國”的問題。“依憲治國”在依法治國中的突出地位和重要作用經過了一個理論上和政策上不斷深化和提升的發展過程。

　　2004年9月15日時任中共中央總書記胡錦濤同志在紀念全國人大成立50周年大會上的講話中第一次明確提出“依憲治國”概念。他指出：“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”。從上述講話精神來看，“依憲治國”概念的提出是與“依法治國”緊密結合在一起的，“依憲治國”被視為“依法治國”的一項重要工作，在保証“依法治國”過程中具有極其重要的地位。“依憲治國”概念在黨和國家領導人的講話中再度被提出，是2012年12月4日習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話（以下簡稱“12·4”講話）。他指出，“依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政”。前后對“依憲治國”與“依法治國”之間相互關系的表述略有不同的是，前者用的關聯詞是“要”，而后者用的是“是”。“要”只是表明“應當”、“希望”，而“是”則表示了一種事實判斷。也就是說，習近平總書記“12·4”講話中主張“依法治國首先是依憲治國”，這一論述已經對“依憲治國”在“依法治國”中的核心作用作了明確的肯定性結論，即“依法治國首先是依憲治國”是一個毋庸置疑的事實。我們黨堅持“依法治國”必須首先“依憲治國”，“依憲治國”對於“依法治國”來說已經不是“要”與“不要”的問題，而是“必須”、“不得不”的問題。習近平總書記這一闡述在2014年9月5日慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話（以下簡稱“9·5”講話）中又得到了進一步的明確重申。他強調指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”在上述講話中，“依憲治國”與“依法治國”之間的辯証關系已經成為無可爭議的事實，而當下最需要解決的就是如何“堅持依憲治國”，並通過“堅持依憲治國”來實現“堅持依法治國”的目標。黨的十八屆四中全會《決定》全面肯定了習近平總書記在“9·5”講話中關於“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”的論述，為從理論和實踐兩個層面科學合理地界定“依憲治國”與“依法治國”的相互關系，為強化作為國家根本法的憲法在我們黨依法執政、依法治國中的重要作用提供了最基本的政策依據。

　　值得注意的是，盡管《決定》明確了“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”的主張，但是並沒有為“依憲治國”提供具體和詳細的行動方案。憲法在國家治理和社會治理中的作用究竟怎麼樣才能得到全面和系統的體現，在行動綱領上還不是太清晰。盡管《決定》對憲法實施工作給予了高度關注，但由於憲法作為根本法在實際生活中並沒有真正成為解決社會矛盾和糾紛的依據，所以，憲法的權威還沒有得到社會公眾的必要尊重，“依憲治國”的價值內涵還沒有在實踐中得到完全的破解。依據《決定》關於全面推進依法治國的各項要求，“依憲治國”的理念也應當貫徹到全面推進依法治國的全過程和各方面，不僅要使“每一項立法都符合憲法精神”，執法、司法、守法、法治監督、法治保障、法治宣傳教育、法治隊伍建設，乃至黨的自身建設和黨規黨紀也要符合憲法的要求。黨的十八屆五中全會報告也強調指出：全面提高黨依據憲法治國理政的能力和水平。所以，用“憲法+所有具體法治工作”治理理念可以准確地反映“依憲治國”的基本要求，同時也可以有效地保障“全面推進依法治國”的順利實施，這是建設中國特色社會主義法治體系、中國特色社會主義法治國家的一項重要事業。

　　確立“憲法+所有具體法治工作”的行動綱領，關鍵是要充分發揮憲法作為根本法的法律功能，要學會運用憲法來解決日常生活中的具體矛盾和糾紛，要善於將憲法作為解決人們行為對錯的是否標准。

　　作為國家根本法，憲法首先是一種政治法，它深刻地反映了一個國家和社會的基本價值，具有鮮明的意識形態特征，體現了統治集團的意志，旨在實現符合統治階級利益的各種政治目標。其次，憲法還是一種特殊形式的法律，是約束人們行為的根本規范，在實際生活中有很多涉及國家治理和社會治理的重大問題和事項需要憲法來解決。對於絕大多數社會公眾來說，憲法的政治意義往往耳熟能詳，但對憲法作為法律解決實際問題的作用認識還很膚淺。特別是對於各級領導干部來說，盡管通過普法和法治宣傳教育等渠道，對於憲法的性質和一般作用都有所了解，但對於在日常管理工作中究竟如何遵守憲法，如何用憲法來約束自身的履職行為往往是一知半解、不知所措。總體上說，由於憲法實施狀態不理想導致了領導干部和社會公眾對於憲法在國家治理和社會治理中的重要作用不夠重視，在實際生活中甚至存在著“違法不違憲”的錯誤觀念，憲法的權威沒有得到必要尊重。

　　事實上，憲法作為根本法跟人們的日常生活是緊密相關的。憲法影響人們日常生活的制度途徑主要有四個方面：一是憲法確立基本的國家制度和社會制度，規定國家機關的法律職權和職責，確立憲法所保障的公民基本權利，建立國家治理和社會治理所必須依托的基本法律秩序﹔二是由立法機關根據憲法授權，通過立法方式來將憲法所規定的各項原則和規范要求具體化﹔三是通過對憲法文本進行解釋，保証憲法的各項規定在實踐中得到很好的遵循﹔四是對違反憲法的法律法規和行為通過違憲審查途徑予以糾正，對基本權利受到侵犯的公民給予制度上的有效救濟。憲法作為根本法，要充分有效地發揮自身的法律作用，讓人民群眾感受到憲法就在自己身邊，要讓憲法像民法、刑法、行政法那樣給人們的日常生活帶來實質性的利益和影響，關鍵在於首先要有一部好的憲法，有了好的憲法之后，依據憲法享有國家權力的國家機關和國家工作人員以及普通的社會公眾要對憲法表示必要的尊重，要從內心把憲法視為調整人們行為的法律規范，要在行使權力、履行職責，行使權利、履行義務的過程中自覺地遵守憲法的規定。良好的憲法意識是推動憲法實施、維護憲法權威的重要社會基礎。在尊重憲法權威方面，領導干部尤其要率先示范、帶頭遵守憲法。決不能把擁護憲法、遵守憲法挂在嘴上，在實際生活中則我行我素，把憲法所賦予的職責拋在腦后，或者是把實施憲法片面地視為是中央的事情，屬於全國人大及其常委會的專門工作，與自己日常工作無關。

　　有鑒於憲法的權威首先來自於憲法的正確和有效實施，在全面推進依法治國的過程中，必須要從理論和實踐兩個角度，認真地對待憲法、重視憲法，隻有依據憲法掌握國家權力的國家機關和國家機關工作人員，特別是各級領導干部帶頭遵守憲法，憲法才能真正地扎根於實際生活，憲法作為根本法才能具有持久的生命力。所以，將“憲法+所有具體法治工作”作為全面推進依法治國的行動綱領，可以有效地解決各級國家機關和國家機關工作人員在行使公權力時的合法性問題，“憲法+”實際上相當於“把權力關進制度的籠子”中的“籠子”，不過，這個憲法“籠子”一方面賦予國家機關享有公權力，同時又給公權力的行使劃定明確的法律界限，其中不得隨意越權、濫用職權，不得隨意推諉責任等等是憲法這個“籠子”的邊界，而“憲法+”除了強調憲法這個制度“籠子”的特性，更重要的是“憲法+所有具體法治工作”還著重強調國家機關和國家機關工作人員在實施全面推進依法治國各項法治工作的時候，應當關注“憲法”這個制度前提，要學會和養成依憲辦事的能力，要尊重憲法，要確立“於憲有據”的行動綱領。

　　總之，“憲法+所有具體法治工作”以非常簡明的邏輯揭示了“依憲治國”和“於憲有據”的法治內涵，值得在全民法治宣傳教育活動中大力推廣，更值得在國家憲法日重點加以宣傳和弘揚。