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從憲法慣例到制定法:英國議會審查條約的法定化發展(下)

2015年12月14日09:38    來源:中國人大雜志 第21期     手機看新聞

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  對英國議會審查條約法定化發展的評價

  英國議會不論是以正式還是非正式的身份參與條約締結過程至今已有近九十年的歷史。雖然議會並不具有直接的締約職能,但是多數條約簽署后的國內程序按照龐森比規則的規定仍然需要立法機關的參與。一方面,立法機關參與締約過程是大部分國家的普遍實踐﹔另一方面,根據英國國內法,國際條約在國內的實施需要經過國內立法的轉化,因而立法機關在條約批准前參與條約審查有助於減少各方對條約信息和內容上的理解偏差,從而加速后期條約在國內的轉化。

  從龐森比規則發展到2010年《英國憲法改革與治理法》,議會審查條約通過這次憲法改革實現了法定化,其積極作用主要體現在以下幾個方面。

  第一,龐森比規則獲得制定法基礎,法律權威增大。這是英國《憲法改革與治理法》在涉及條約事務方面所作的最重要的改革,也協調了政府與議會在條約締結過程中的程序設置,明確了二者的權力與職能分配。盡管在1929年以后的英國政府都一直自覺依照龐森比規則向議會呈遞擬批准的條約並在實質上使該規則成為一項憲法慣例,但是議會審查條約的這一過程仍不具有制定法地位。而2010年《憲法改革與治理法》的實施則以成文法的形式將龐森比規則固定下來,新法的規定在很大程度上都傳承了之前憲法慣例的相應實踐。而如前所述,龐森比規則一旦法定化,包括政府、議會及其他有關機關都必須依照法律規定行使相應職能。

  值得注意的是,雖然新法對龐森比規則並沒有進行實質性修改,但是《憲法改革與治理法》的確對有些實踐予以更具體的規定。

  首先,新法明確了上議院與下議院否決決議的不同法律效力。在之前的龐森比規則中,議會對擬批准條約的質疑與反對將阻止政府批准條約,但是僅從龐森比規則中並不能看出議會兩院的否決決議分別對條約的批准是否具有最終影響以及如有的話又具有何種程度上的影響。另外,從歷年的實踐上看,議會也很少會阻止條約的批准,因而對議會兩院就條約是否能批准的決議所引起的法律效果很難界定。新法中對此予以明確,下議院在兩院中具有對條約不予批准的最終決定權,而上議院僅有拖延權。政府隻要未收到下議院的否決決議,無論上議院是否有否定的表態,條約批准只是時間問題。在這個問題上,新法的規定使政府在應對兩院態度上可以採取不同的回應措施。英國上議院是貴族院而下議院則由民主選舉構成,平民院至上是英國憲政體制的特點之一。因而,這樣的規定也從側面區別了兩院各自的職能范圍,使議會兩院在審查條約的職能分配問題上更加明晰。

  其次,新法明確了21天的展期。由於新法規定政府可以在下議院不同意批准條約的情況下再次解釋其認為條約應予批准的原因,這就賦予了議會在獲悉政府解釋后再次審查條約的機會,而這一過程也就形成了新的21天審查期間。從理論上看,隻要議會不同意批准條約,政府就可以解釋,這種程序可以無限循環下去,因而21天的審查期間也就可能不止是一個。當然實踐中議會直接否決的情況本身就鮮有,循環兩次以上就更難有先例了。但是新法關於21天展期的規定是對下議院否決效力和政府解釋回應權的一種邏輯上的完善。沒有這個規定,從立法邏輯上看,政府就沒有第二次機會請求議會接受解釋再次審查。

  再次,新法將解釋性備忘錄涵蓋其中。雖然新法對解釋性備忘錄的規定同實踐相比也並無顯著變動,但是解釋性備忘錄畢竟是1997年才發展出來的新規則。它並不在1924年龐森比大臣的考慮范圍內。這一規定必不可少。解釋性備忘錄在此次立法前早已深刻融入龐森比規則的實踐,而且為議會審查條約以及條約公開事宜提供了翔實的信息。

  第二,條約締結過程的透明度和民主性加強。在條約呈送議會前政府就會將擬批准條約的內容及其解釋性說明公布在FCO的網站上。根據新法的規定,公布條約及其相關信息是條約呈送議會的前提條件。從立法角度看,立法公開是立法的基本要求,隻有立法公開才能貫徹和實現立法的民主性原則。雖然條約在英國並不能作為國內立法直接適用,但是從一定程度上看,條約公開也是立法公開的一個體現。在條約締結過程中,行政機關幾乎全權掌控,而司法機關在特定情況下也能對此適用解釋權,因而立法機關的發言權很可能被置於真空地帶。即使條約在轉化成國內法的過程中依賴的是立法機關,但是這已經是條約締結過程結束以后的事,而條約的規定並不一定與國家的公民個人沒有關系,所以立法機關的適當參與能最大限度地體現民主原則。另外在新法中,兩院對條約能否批准的態度所引起的法律效果潛在地形成對比,這也從側面體現了下議院作為平民院與上議院的不同。

  第三,條約締結過程的效率提高。政府面向議會呈送條約及其有關信息后,議會並無主動審查條約的義務。極端情況下,條約也可能僅置於議會而未得到任何關注。議會可以根據自身情況決定是否審查和審查程度。在這個問題上,議會具有完全的自由裁量權。此外,21天的時限設置也有助於減少部門間的辦事拖延從而為政府能及時批准條約爭取時間。這樣,政府和議會的時間與資源都能夠得到有效配置,促進條約批准。

  當然,2010年《憲法改革與治理法》對條約批准的規定也並不全面。同龐森比規則存在的問題一樣,法律中並未設置辯論機制。盡管在憲法改革眾多議案中它們為大眾所關注,但是從目前來看英國還是繞開了這個問題。法律沒有規定一定數量的議員要求對條約進行辯論和投票情況下的啟動機制。政府對此的回應是辯論問題可以留給“常規渠道”解決。常規渠道本身是議會立法程序中的機制,如果立法中有否決決議,那麼存在足夠數量的人對立法也不滿意的話,就可以啟動投票和辯論。政府認為在立法中規定過於細致的程序會加重負擔。從這裡可以看出新法只是基於龐森比規則對議會審查條約的大體框架予以法定化,但是作為程序法的規定仍然過於宏觀,這並不能解決實踐中的所有問題。

  由於新法規定了例外程序,那麼如果法律實施和監督不完善的話,政府也有可能不依法履行義務而動輒利用例外程序跳過議會審查徑直批准條約。政府有可能以緊急情勢為由批准條約,或者在審查期間屆滿前批准,又或者呈送時未附帶解釋性備忘錄,等等。新法沒有規定政府違反義務的法律后果,對於如何准確判斷例外情形以及出現爭議時的判斷主體等,新法也未有規定。如果政府事實上違反了規定,那麼對政府及有關人員的追責機制也是空白的。這些都可能成為法律切實執行的潛在風險。而上述可能出現的問題都有待於后期具體問題具體解決,並且依賴類似於立法程序的實踐完善。

  (作者單位:弋浩婕,浙江省社會科學院法學研究所﹔許昌,浙江工業大學法學院)

(責編:劉茸、張雨)
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