全國人大常委會2015年立法回眸

　　編者按

　　黨的十八屆四中全會提出,法律是治國之重器,良法是善治之前提。建設、完善具有中國特色的社會主義法治體系,必須立法先行,發揮立法的引領、推動作用。

　　實現偉大復興是中華民族的中國夢,亦需要法治護航,法治既是中國夢的題中應有之義,也是實現中國夢的必要條件。2015年,在全民筑夢圓夢的征程中,我們收獲了豐碩的法律果實。全面梳理這一年的重大立法活動,我們不難發現,全國人大及其常委會正是以全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,加強對法律實施情況和“一府兩院”工作的監督為重點開展工作,通過立法推動和落實重大改革舉措,深入推進科學立法、民主立法。歲末年終,讓我們一起細品這一年的法律果實。

　　“立法以典民則祥,離法而治則不祥。”依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略,是發展社會主義市場經濟的客觀需要,是社會文明進步的顯著標志,也是國家長治久安的必要保障。

　　黨的十八屆四中全會吹響了建設法治中國的新號角,對構建法治中國進行了總體部署。要推動社會主義現代化建設向深度和廣度發展,尤其在強調依法治國的今天,就必須堅持立法先行,發揮立法的引領和推動作用。

　　2015年是全面推進依法治國的關鍵之年,也是全面深化改革的關鍵之年。2015年全國人大及其常委會的立法工作包括社會主義市場經濟法律制度,民主政治,社會領域,文化、教育、生態領域,國家安全等五個重點領域。

　　這五個重點領域立法的推進,突出了立法重點,加快了立法步伐,完善了立法機制,提升了立法效果,在一批重要立法項目上取得了新進展,以新的法治思維、理念和方略,大力推進社會主義法治國家建設不斷呈現新局面。

　　重點一

　　創新社會主義市場經濟法律制度

　　完善社會主義市場經濟法律制度,是社會主義市場經濟運行規律的客觀要求,也是保障經濟持續健康運行的現實需要。而社會主義市場經濟本質上是法治經濟,法律應反映人類社會和經濟發展的客觀規律。

　　今年4月,証券法修訂草案提請全國人大常委會審議,由此,証券法正式進入第五次修訂程序。與前四次修訂相比,這次屬於全面修訂,修訂草案共16章338條,其中新增122條、修改185條、刪除22條,可謂“改頭換面”。此次証券法修改對我國証券市場具有重大意義,為我國資本市場的改革發展帶來新的機遇,也是實現我國証券法現代化的重要機遇。

　　經兩次審議,全國人大常委會8月29日高票通過了《關於修改〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉的決定》。本次修改可謂“大刀闊斧”,條款數量顯著增加,且條款多有改動。新法強調,科技成果轉化應尊重市場規律,發揮企業在科技成果轉化中的主體作用,同時加入了多條金融、融資支持措施和支持科技成果轉化的條款,旨在調動科研機構和科技人員積極性,促進科技成果轉化為現實生產力,把國家創新驅動的“新引擎”發動起來。

　　除此之外,全國人大常委會立法工作還立足市場監管職能,完善市場准入體系,在規范執法行為上下功夫,全面推進社會主義市場經濟管理創新。

　　4月24日,十二屆全國人大常委會第十四次會議通過了新修訂的廣告法,此次修訂對煙草廣告的控制力度被稱為“史上最嚴”。

　　11月4日,十二屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了新修訂的種子法,旨在推動我國種業健康發展、保障國家糧食安全、切實維護農民利益。

　　重點二

　　健全民主政治立法放到重要位置

　　制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。從法律上完善社會主義民主政治,是建設社會主義政治文明的有效途徑。

　　新年伊始,在萬眾矚目的全國人民代表大會上,一部被稱為“管法的法”的立法法經修改后獲得通過。這是立法法頒布施行15年來的首次大修。新修改的立法法明確了立法權限,賦予設區的市地方立法權,落實稅收法定原則,對規章的權限進行規范。

　　此次立法法修改,核心是完善立法體制,實現立法和改革決策相銜接,健全了保証科學立法、民主立法的機制和程序,為地方立法機關出台高質量的法規提供了空間。為“重大改革必須於法有據,立法主動適應改革和經濟社會發展需要”明確了法定路徑,為實現黨的十八屆四中全會決定提出的“以法治引領和保障改革”提供了法律依據,是重大的制度創新。

　　今年的12月4日是我國第二個國家憲法日。7月1日,十二屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了全國人大常委會關於實行憲法宣誓制度的決定。憲法宣誓制度的建立,有利於彰顯憲法權威,增強公職人員憲法觀念,激勵公職人員忠於和維護憲法,也有利於在全社會增強憲法意識,樹立憲法權威。

　　地方組織法、選舉法和代表法這三部法律,被稱之為人大“三法”,是我國政權建設的三部重要法律。8月,全國人大常委會通過了關於修改地方組織法、選舉法、代表法的決定。修改“三法”,對於加強基層人大工作和建設、堅持人民主體地位、充分發揮地方國家權力機關的作用具有非常重要的意義。

　　作為關於人民代表大會制度的重要法律,此次“三法”修改充分體現了黨毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度的自信和決心。

　　重點三

　　推進社會領域立法關注民生熱點

　　自我國改革開放以來,隨著經濟社會的高速發展,社會關系及社會結構也發生了巨大變遷。為適應新形勢下的發展要求,為構建社會主義和諧社會提供有力的法律保障,必須加強社會領域立法。

　　刑法適用死刑罪名由55個減至46個、取消嫖宿幼女罪、新增編造虛假信息罪、重特大貪賄者可終身監禁、“醫鬧”入刑、收買婦女兒童一律追究刑責……備受關注的刑法修正案(九)於8月通過,其中不少內容都是對社會熱點問題的積極回應。

　　“總體上講,本次修改符合刑法作為調整社會關系之規范的法的功能。”多位參與修法的全國人大代表提到,立法機關曾對社會廣泛關注的取消嫖宿幼女罪等問題進行了多次論証,最終將這些內容納入立法。這是尊重和保障人權的重要體現,也是作為現代刑事立法和司法的應有之義和終極目的。

　　強化刑法的保障機能有利於和諧社會的構建。和諧社會是一個以人為本的社會,要充分體現以人為本的精神。

　　8月舉行的十二屆全國人大常委會第十六次會議初次審議了反家庭暴力法草案,對遭受家庭暴力的弱勢群體開啟立法保護之門。這將是我國第一部反對家庭暴力的專門法律。草案明確了各部門及相關單位在反家暴中的責任,並建立強制報告制度,首次確立告誡書制度和人身安全保護令制度。反家暴法進入立法程序,意味著我國在尊重和保障公民人權方面再次取得新進展。

　　“善行善舉,源於大愛。”近年來,民間慈善迅速崛起,成為慈善事業的重要支柱,而法治化則是推動慈善事業有序運行的根本保証。

　　10月,“懷胎十年”的慈善法草案首次提請審議。這將是我國首部慈善領域的根本性法律。草案以法律之名重塑慈善公信力,讓慈善事業健康有序發展。其開門立法的形式,很好實踐了四中全會關於“立法機關主導、社會各方有序參與立法”的精神。

　　國以民為本,民以食為天,食以安為先。食品安全關乎千家萬戶,自2009年起施行近五年的食品安全法於今年首次大修並通過審議,建立起了最嚴格食品安全制度。

　　重點四

　　文化教育生態領域置於法律框架

　　解決文化、教育問題,破解生態領域發展瓶頸,需要依靠法律手段。立法機關應根據新形勢、新情況及時制定、修改法律,將文化、教育、生態領域問題的解決置於法律框架之下。

　　霧霾是大家心中的痛,每每遇到霧霾強勢來襲,人人戴上口罩如臨大敵。

　　在今年8月召開的全國人大常委會會議上,新修訂的大氣污染防治法經表決后獲得通過。這是繼有著“史上最嚴的環保法”之稱的新環保法通過后,修改的第一部單項法。由此,一系列相關法律都“動了大手術”,新法突出大氣環境質量改善主線,不少規定凸顯從治標走向治本的立法思路。

　　同屬生態領域的深海海底區域資源勘探開發法草案首次提請審議。草案旨在規范深海海底區域資源勘探、開發活動,保護海洋環境,保障人身和財產安全,提升深海科學技術研究和資源調查能力,促進深海海底區域資源可持續利用。

　　從無聲電影到有聲電影,從黑白電影到彩色電影,從好萊塢電影橫霸熒屏到國產電影佔領票房冠軍,我國電影產業在近一個世紀的發展中可謂日新月異,取得了不小的成就,然而我國電影領域的法律卻出現空缺。

　　在醞釀12年之后,電影產業促進法草案終於在10月召開的十二屆全國人大常委會第十七次會議上首次提請審議。電影領域加快立法,也被認為是我國文化產業發展進一步法治化的標志之一。

　　有句老話叫,“再窮不能窮教育”。8月,教育法律一攬子修正案草案提請常委會審議,內容涵蓋了教育法、高等教育法和民辦教育促進法。草案提出完善教育基本制度、高校管理制度和民辦學校管理制度,是促進教育改革健康發展的有力制度保障。

　　重點五

　　推動國家安全法治建設逐步升級

　　維護國家安全,是中國特色社會主義建設事業順利進行、實現國家長治久安和中華民族偉大復興的重要保障,國家安全立法是國家安全的基本法律保障。黨的十八屆四中全會提出明確要求,要貫徹落實總體國家安全觀,加快國家安全法治建設,抓緊出台一批急需法律,構建國家安全法律制度體系。

　　今年6月,全國人大常委會通過了新的國家安全法,對政治安全、國土安全、軍事安全、文化安全、科技安全等11個領域的國家安全任務進行了明確。有利於加快國家安全法治建設,為維護國家安全提供有力法治保障。

　　國家安全法確立了總體國家安全觀指導地位和國家安全工作領導體制,確立了維護國家安全各項制度。根據維護國家安全的實際需要,全國人大常委會還推動出台反恐怖主義法、境外非政府組織管理法、網絡安全法等法律法規,將法治貫穿於維護國家安全的整個過程。

　　為貫徹和落實黨的十八屆三中、四中全會關於加強對在華境外非政府組織管理、引導和監督其依法開展活動的部署和要求,全國人大常委會對境外非政府組織管理法草案進行了審議。

　　面對錯綜復雜的國際形勢,草案遏制恐怖主義任重道遠。2月,我國首部反恐怖主義法草案再次提交全國人大常委會審議。與一審稿相比,二審稿進一步完善了恐怖主義的定義,還增加了法院可在審理案件中,直接認定恐怖主義的條款。

　　在網絡安全方面,要實現建設網絡強國的宏偉戰略目標,離不開堅實有效的制度保障。在此背景下,十二屆全國人大常委會第十五次會議首次審議了網絡安全法草案。草案對關鍵信息基礎設施的運行安全作了規定,預示著建設網絡強國的制度保障正在努力邁出堅實一步。

　　□　專家說

　　發揮立法引領推動作用

　　講述人:焦洪昌(中國政法大學法學院副院長、中國憲法學研究會副會長)

　　縱觀全國人大及其常委會2015年的立法軌跡,印証了依法治國首需立法先行。

　　總體而言,2015年的立法工作具有以下四個鮮明特點:

　　第一,體現了立法整體化。法治中國建設涉及社會生活的方方面面,其本身就是一個綜合發展的概念,這就決定了法治中國建設是一個歷史過程,不可能一蹴而就,也不可能單兵突進,而是必須要求立法工作齊頭並進,包括政治、文化、教育、經濟等諸多方面都要立法先行,立法必行。2015年的立法工作全面落實依法治國的要求,從五個重點領域下功夫,突出重點、統籌兼顧。這是促進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。同時,我國的立法機關不僅應當完善法律規范,還應當注重法律法規之間的相互銜接,隻有注重整體化的架構,才能真正發揮法律效力。

　　第二,突出了以人為本,尊重和保護人權。比如,刑法修正案(九)亮點頗多,其中以減少死刑罪名數量最為突出,這是尊重和保護人權的重要體現。人的生命是享有一切權利的基礎和前提,死刑剝奪了人最根本的生命權。雖然,學術界對於死刑存廢問題的爭論由來已久,但無論哪種立場,都是基於對人權的思考。考慮到現階段的基本國情,我國對適用死刑罪名採取逐步減少的方式,是尊重和保障人權的重要體現,也印証了我國法治建設是在不斷進步的。另一方面,修改大氣污染防治法,則更能體現法律尊重人之健康權。法律著重突出了對大氣環境質量的管理和考核,這無疑証實了國家對大氣污染防治問題的重視。用法律的指引作用幫助解決環境污染問題,充分體現了法律對公民健康權的尊重和保障。

　　第三,強調簡政放權、依法行政。黨的十八屆四中全會決定中提出各級政府必須在法治軌道上開展工作,加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。政府是執法主體,絕對的權力必然導致腐敗。對行政權加以限制,堅持法無授權不可為,才能真正做到依法行政。自黨的十八屆四中全會后,簡政放權、依法行政成為了法治政府建設的主題。資產評估法草案8月已進入三審,對比兩年前的二審稿有了不少變化,其中一大亮點就是體現了近年來國家簡政放權的改革精神:在國家取消了資產評估師、土地估價師、礦業權評估師、保險公估從業人員等職業資格准入背景下,重點規范了評估師和評估機構的從業行為。這正是表明簡政放權是按照法律程序規范執行的,立法規范是深入推進簡政放權、加快轉變政府職能的重要保障,是依法行政的重要體現,對加快建設法治政府具有重要意義。

　　第四,弘揚憲法精神、樹立憲法權威。7月1日,十二屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了關於實行憲法宣誓制度的決定,宣告具備中國特色的憲法宣誓制度終於建立,昭示著我國法治建設又邁進了一個新的台階。憲法精神應當得到弘揚,憲法基本原則應當得到貫徹,憲法權威應當得到維護。建立宣誓制度,向國家的憲法和法律宣誓,就是向全國人民宣誓,完成憲法、法律賦予的使命和職責。這不僅能夠增進憲法權威,還對培育公民的憲法信仰有著積極影響。憲法宣誓制度的建立,能夠確保制約原則、基本人權原則、法治原則、人民主權原則等憲法基本原則在國家權力運行過程中得到有效貫徹,為更好地建設法治國家奠定基礎。

　　建設法治中國,不是一蹴而就的事,需要系統、全面、持續的努力,需要多措並舉。我們必須按照中國特色社會主義法治道路的總體要求,發揮立法的引領和推動作用,著重推進重點領域立法,努力建設符合法治規律、體現我國國情的法治中國。（記者 朱琳 張媛）