韓國國會地位的變化與運行特點

　　二戰結束后成立的國家中，實現了經濟發展、政治民主，並躋身發達國家行列的，可謂鳳毛麟角。韓國就是這樣一個比較成功的案例。韓國國會作為國家的最高立法機關，是三權分立政治體系的重要組成部分，在國家治理的制度化方面作出重要貢獻。國會地位的變化，折射出韓國政治發展和政治文化變遷，也是理解韓國政治現狀的起點。

　　制憲國會的弱勢與延續

　　在經歷了1910—1945 年長達35 年的日本殖民統治之后，朝鮮半島並沒有迎來期待的獨立，而是被美國和前蘇聯以三八線為界分區佔領。美軍佔領的三年，是朝鮮半島大變局、大動蕩時期，也是三八線以南政治體系建構時期，一來號召組建政黨，一時間半島南部黨派林立﹔二來組成制憲國會，負責制定憲法、政府組織法等，制憲國會是韓國國會之始。

　　1948 年5 月，在聯合國韓國臨時委員會的監督下，三八線以南地區舉行制憲國會選舉。李承晚領導的主要政治力量在制憲國會選舉中取得優勢。美國解密外交檔案顯示，“此時的李承晚言談舉止中仿佛自己已經是總統一樣。”李承晚堅決反對憲法起草委員會提出的政府內閣制、國會兩院制提案。迫於其巨大壓力，韓國最終採取了總統中心制，后演化為總統制，作為一種制約，設立了國務總理一職。1948 年7 月20 日，韓國制憲國會舉行總統選舉，李承晚當選首任總統。自誕生之日起，韓國總統強勢、國會弱勢的格局就確立下來，其間經過短暫的張勉內閣政府時期和其他過渡時期，一直延續到1987年憲法修改。

　　在國會處於弱勢的時期，韓國政治亂象叢生，多次發生國會被解散或議員被逮捕的情形。總統選舉方式搖擺不定，核心政治人物在能通過國會間接選舉當選總統時，就選擇間接選舉，反之則傾向於通過直接選舉以當選，這在李承晚執政時期（1948—1960 年）較為明顯。1961 年，朴正熙發動軍事政變后，承諾還政於民，脫下軍裝，先是在1963 年、1967 年和1971 年通過直接選舉當選總統，而后在1972 年10 月17 日發布公告，全國戒嚴，解散國會，禁止政治活動，開始了“十月維新”。通過憲法修改，刪除了限制總統連任三屆以上的條款，選舉方式改由“統一主體國民會議”進行間接選舉。全斗煥在1981 年出任總統，單個任期長達7 年。國會在韓國的政治生活中甚至陷入形同虛設的境地。

　　民主化、憲法修改與國會地位的提升

　　1987 年，韓國的民主化進程進入關鍵階段，制定了新的憲法，從制度上顛覆了總統對於國會的優勢地位，韓國行政權與立法權的分立與制衡得以確立。比較顯性的變化有三點。

　　第一，國會議員在會議期間的自由受到保護。由於韓國歷史上多次出現政府當局逮捕反對派議員、強行通過某法律的事件，因此，韓國新憲法專門規定議員有不受逮捕的特權，國會議員除現行犯外，在會議期間未經國會同意，不得被逮捕或拘禁﹔在會期前被逮捕或拘禁的國會議員，除現行犯外，如經國會要求，應於國會會議期間予以釋放，這些規定是對議員權利的重要保障。

　　第二，國會擁有對總統等重要政治人物的彈劾權。如果總統、國務總理、內閣成員、憲法法院成員、中央選舉管理委員會成員等高級公務人員被認為在履行公務過程中違反了憲法或法律，國會有權提出彈劾動議。2014 年3 月12 日，韓國國會對盧武鉉總統提起彈劾，理由是非法政治獻金、違反選舉法等。彈劾案當即被提交憲法法院，兩個月后被駁回，盧武鉉立即恢復總統權力。觀察此次彈劾案，主要有四個看點：一是，盡管韓國總統的職權因學生革命、軍事政變、暗殺等突發事件而被迫中斷在歷史上已司空見慣，但是總統被彈劾，史無前例。二是，在野黨以不足以彈劾總統的理由來發起彈劾動議，失去了民心，在隨后的國會選舉中大敗。根據韓國媒體的調查，85％以上的受訪者贊同憲法法院駁回判決。國民不贊成經過合法選舉程序選出的總統作為政黨斗爭的犧牲品被罷免。這充分印証了一句話，“有權不可任性。”權力濫用導致國會信譽驟降。三是，韓國從軍人威權政府轉向文官民主政府，隻有短短17 年的時間，在出現權力真空的時候，軍人沒有干預政治。這是政治發展的成就所在。四是，韓國政治之水深不可測，這是盧武鉉作為一個出身下層、政治資歷淺、教育背景貧乏的總統很難回避的政治環境。

　　第三，國會具有人事權。國會有權同意和批准總統任命國務總理、國務委員等。國會可要求國務總理、國務委員或政府委員出席國會或國會常設委員會的會議，報告國家政務處理狀況或陳述意見並回答議員提出的質詢。國會還有權決定其他重要職位的國家工作人員。憲法法院院長、大法院院長、監察院長和大法官的任命須經國會同意。國會推薦提名憲法法院9 名法官中的3 名和中央選舉管理委員會9 人中的3 人。

　　以國務總理為例，總統提名后能順利通過國會批准的並不多。在朴槿惠政府截至目前兩年半任期內，曾先后提名六位總理人選，包括原憲法法院院長金容俊、前檢察官鄭烘原、前大法官安大熙、《中央日報》前總編輯文昌克、國會院內代表李完九、法務部長官黃教安等，隻有三個人通過了國會批准。據報道稱，在金容俊放棄總理提名資格后，朴槿惠曾表示：“韓國人事聽証會制度是有問題的，它傾向於將提名人視作罪人進行‘審問’。聽証會本意是在國民面前驗証公職候選人的政策理念等，應該保護個人隱私以及尊重人格。人事聽証會應將重點放在當事人的辦事能力上……現在，優秀的人才因害怕出席聽証會而不願擔任公職。”這種制度安排在權力制衡的同時，也在一定程度上限制了韓國政府的執政能力。

　　韓國國會的運行特點

　　第一，選舉制度改革與投票形態的變化。韓國國會實行一院制, 每四年舉行一次國會選舉。國會選舉採用小選區制與比例代表制並用的制度, 以小選區制為主,以比例代表制為輔。2004 年，韓國舉行第17 屆國會選舉時，首次採取一人兩票制, 兩張選票分別投給候選人和政黨, 這個政黨可能並不是該選民所支持的候選人所在的政黨。在以往的國會選舉中實行的是一人一票制,選民在選擇候選人的過程中就捆綁選定了候選人所屬的政黨。新的投票方式能夠更准確地表達國民意願。比例代表制的國會議員選舉中，選舉管理委員會將有效得票數超過3%，或在選區議席中得到超過5 席的政黨確定為可分配議席的政黨，並根據得票比例分配議席。總體來看，盡管選舉方式比以往更有利於選民的意見表達，但由於經濟發展和國民的去政治化，韓國國會選舉的投票率呈下降的趨勢。

　　第二，韓國雖實行多黨制，但在國會中發揮主要作用的還是分別代表保守和進步的兩個黨派。一個是所謂的“保守黨”，代表社會保守階層，當前國會執政黨的新世界黨，可追溯至大國家黨、民主共和黨等。當前國會的第二大黨，在野黨新政治民主聯合，可追溯至“開放國民黨”“民主黨”等。國會兩大政治勢力，反映的是韓國社會保守與進步兩大力量的分野。以年輕一代、工人和發展滯后地區的民眾為主體，形成了要求改革、渴望打破舊秩序的進步群體。而年長者和得益於原有政治、經濟體制的人，則希望穩定地推進發展。與此相一致，韓國國會中的地域色彩明顯。保守政黨由於在嶺南地區（慶尚南道、慶尚北道、釜山等地）有著長期的優勢傳統，因此，在該地區的議員數上總能佔據絕對優勢﹔而作為湖南地區（全羅南道、全羅北道、光州等地）的優勢政黨，新政治民主聯合則在這一區域的議員選舉中有著絕對的優勢。因此，在國會議員的分布上，也形成了明顯的地域差異，使得國會在利益分配上具有明顯的地域色彩。

　　第三，韓國國會中肢體沖突頻發，降低了選民對國會的信任度和好感度。由於韓國採取多黨制形式，不同的政黨在價值理念、利益訴求等方面具有不同的追求，所以易出現紛繁復雜的利益沖突，很難形成共識。在國會中佔據優勢的政黨，往往會利用優勢強行推動有利於本黨的法案表決。作為在國會中處於弱勢地位的少數黨則選擇採取肢體沖突、妨礙議程進行的方式拖延、阻止法案的通過。國會內的政治沖突源於不妥協的政治文化，以及面向選民的政治作秀等方面的需要。韓國國會議員大打出手的照片通過媒體傳至世界，讓人不禁質疑其政治發展程度，也降低了韓國國民對國會的信任度、好感度, 順帶抹殺了國會對於國家政治進程和國家治理的貢獻。有調查顯示，隻有約10% 的公民對國會抱有信心。首爾大學政治學教授朴贊郁以總統彈劾案為例指出，“雖然國會在各政治力量間遵循了正規的程序，但國會無法在議程內成功地解決沖突。對抗和爭吵經常出現在國會會場。以沖突為驅動力的議會政治是阻礙國會正常運行的主要原因，也導致了失望的公民對國會作出消極的評價。”

　　概言之，對於一個在二戰后成立的國家，韓國的政治民主化取得了令人矚目的成績。國會作為政治體系的一部分，在行使立法權方面發揮著舉足輕重的作用。在政治史上，國會雖經歷過被解散、議員被逮捕等種種磨礪，但仍逐步確立了與行政權之間的制衡，在國政監察、行使人事權等方面發揮著重要作用，扮演了國家發展穩定之錨的角色。但是，進入21 世紀以來，隨著經濟發展和國民的去政治化，民眾對於政治的熱情下降，加之韓國國會肢體沖突頻發，越來越多的公民對政黨之間赤裸裸的權力斗爭感到厭惡，對政治家在議會政治中缺乏和解感到失望。

　　（文/ 董向榮 作者系中國社會科學院亞太與全球戰略院研究員）