野生動物保護法施行26 年后迎來“大修”

　　近日，“河南大學生掏鳥窩獲刑10年半”一事引發網絡熱議。事件之初，網民紛紛吐槽量刑過重。后經過媒體深入報道，該學生掏的鳥是國家二級保護動物燕隼，為了保護瀕危野生動物，量刑10年半並不為過。

　　一個“掏鳥窩”案件引發如此大的關注：一方面是一些地區捕獵、販賣和食用野生動物由來已久，造成人們誤認為這些是正常的，而不是違法行為。另一方面說明很多人不知道野生動物也有法律保護，不了解對違法行為的處罰依據和量刑標准。

　　在社會各界熱議野生動物保護尚有余溫之時，2015年12月21日上午，全國人大環境與資源保護委員會副主任委員王鴻舉在十二屆全國人大常委會第十八次會議第一次全體會議上，作了關於野生動物保護法修訂草案的說明。該法施行26年后首次大修。按照保護優先、突出重點、分類管理、強化責任的原則，草案由現行法律的四十二條增加到六十條。

　　適應現實需要，法律草案大幅擴容

　　野生動物保護法自1989年3月1日實施以來，我國已基本形成野生動物的野外保護、拯救繁育、執法監管和科技支撐體系。國家重點保護陸生野生動物種群數量總體保持穩定﹔大熊貓、朱鹮、藏羚羊、揚子鱷等重點保護物種基本擺脫瀕危狀態﹔棲息地保護范圍逐年擴大，到2014年年底，已經建立2729個自然保護區，保護了85%左右的野生動物種群。同時，為適應科學研究、科普教育、中醫藥等社會需求，野生動物人工繁育產業逐步規范化、規模化。

　　“但總體上看，我國野生動物保護形勢依然十分嚴峻。”王鴻舉說，違法捕獵、殺害、買賣野生動物仍在很多地方不同程度地存在，濫食濫用野生動物的陋習在一些地區還相當盛行，野生動物及其制品走私和非法貿易的問題在邊境地區時有發生。野生動物棲息地被侵佔破壞情況比較嚴重，成為野生動物種群減少的直接原因。長江等重要水域生態系統受到嚴重破壞，導致白鰭豚功能性滅絕，江豚、中華鱘等重點保護物種極度瀕危。

　　在這種形勢下，現行野生動物保護法已經不能完全適應需要，亟待圍繞突出問題加以修改。如，針對違法經營利用野生動物缺乏明確監管措施和有效處罰規定等問題，草案規定利用、食用野生動物及其制品應當遵守法律法規，符合公序良俗﹔增加了對出售、收購、利用、運輸非國家重點保護野生動物的管理及處罰規定﹔對違法經營利用、食用及走私國家重點保護野生動物及其制品，依照刑法有關規定追究刑事責任。

　　針對現行法律中棲息地保護有關條款過於原則，野生動物保護和棲息地保護缺乏銜接，國家重點保護的野生動物名錄長期得不到調整等問題，草案增加了保護野生動物棲息地、有重要生態價值的野生動物、發布野生動物重要棲息地名錄、防止規劃和建設項目破壞野生動物棲息地的內容﹔細化了對野生動物及其棲息地的調查、監測和評估制度﹔明確對國家重點保護的野生動物名錄定期評估、調整和公布。

　　針對野生動物保護中央和地方事權與責任劃分不清、扶持政策規定不完善的問題，草案規定各級人民政府應當加強對野生動物及其棲息地的保護，制定規劃和措施，並將野生動物保護經費納入預算﹔對因保護野生動物造成的損害，規定由當地人民政府給予補償或者實行相關政策性保險制度，中央財政予以相應補助，明確了中央政府相應的財政支出責任。

　　針對部分違法行為責任追究不明確、處罰力度太小的問題，草案增加了禁止性規定及相應的法律責任，具體規定了罰款額度，增加並細化了有關政府責任的條款內容，加重了執法人員責任。此外，減少了一項行政審批，將四項行政審批下放至省級野生動物保護主管部門。對野生動物疫源疫病監測、外來物種入侵、遺傳資源保護等未在現行法律中作出規定的新問題增加了相關內容。

　　加大因保護野生動物造成財產損失的經濟補償

　　“草案明確對因保護國家或者地方重點保護野生動物，造成人員傷亡、農作物或者其他財產損失的，要給予補償或者實行相關政策性保險制度。這個規定非常好，但還差了一層意思，國家應對公民不惜遭受財產損失保護野生動物的行為，予以鼓勵和表彰。這有利於鼓勵、動員更多的人去保護野生動物。”全國人大常委會委員李智勇說，在雲南，一些大象會跑到農田破壞農作物，跑到居民家裡破壞居民財產，甚至威脅到一些居民的生命安全，但當地居民自覺自發地保護野生動物，寧可財產遭受損失也不傷害野生動物，很令人感動。

　　全國人大常委會委員劉振來也持有相似的看法。他說，一些地區反映，因保護野生動物造成的經濟財產損失，政府給予的補償太少，不足以彌補實際產生的經濟損失，一定程度上挫傷了廣大群眾保護野生動物的積極性。這次草案專門講了補償問題，但過於原則、操作性不強，法律實施過程中可能難以落實。

　　“保護野生動物很重要，但是受野生動物威脅的群眾誰來保護？”全國人大常委會委員賀一誠建議在法律裡加大國家健全補償機制的責任，為主要保護地的人民購買農作物、牲畜、人身保險。目前，人員傷亡的賠償是100%，牲畜是20%至80%，農作物是50%至70%。這是不應該的，最起碼應該達到原價值賠償，不應該打折。保護野生動物是國家行為，不是哪個省的行為。

　　保護與利用“度”成為焦點

　　在審議時，委員們討論的一個焦點問題是如何把握野生動物保護和利用的關系。有些社會組織認為應當完全禁止野生動物的養殖和對野生動物及其制品的利用，包括動物的展演和傳統的中藥利用等。但是人工繁育企業則認為應當鼓勵對野生動物制品的利用。政府部門和有些專家認為，管理和利用的關系要處理好，要利用，但也要嚴格管理。

　　“從調研情況看，科學合理的人工繁育和利用可以促進野生動物的保護，減少市場對野外種群的破壞。從國外經驗看，許多發達國家、發展中國家都不同程度地在利用野生動物，效果也是好的。”全國人大常委會委員竇樹華認為，在保護優先、加強管理的前提下，應允許依法、科學合理的利用。有些社會組織或個人反對野生動物及其制品的利用，是沖著中醫藥來的，甚至是想滅絕中醫藥。在保護和利用的關系上，特別是人工繁育的問題上，法律應明確規定允許科學合理利用野生動物制品，但同時要嚴格管理。

　　“像犀角，現在飼養犀牛，取它的角，就像剪指甲一樣，完全可以既保護又利用。像正常病死、老死的虎，全國加在一起有數以千隻，隻能冷藏、冷凍，不許使用。這些正常死亡的老虎的虎骨，對治療風濕、痺痛療效非常好，應該允許這些死亡的虎作為藥用。我們應該在不影響這些動物繁育、生存狀況下，合理地使用和科學研究。”全國人大代表張伯禮說，野生動物合理利用應限定在藥品上，保健品和食品不能使用動物，特別是珍稀動物，諸如虎骨、犀角，甚至熊膽粉都不應在保健品、化妝品、食品中使用。我反對打著科學研究的幌子來殺死動物，但是作為藥品使用，可以由有關部門負責審批資質、准入，限量限用途等。現在“一刀切”的禁止使用是一個很大的損失，特別是對中醫藥。

　　對於一些委員和代表提出的把動物入藥用或者其他用途，全國人大代表蔡素玉認為，如果是稀有和瀕臨絕種的動物，一定要有非常嚴格的審批，限制在正常死亡的情況下可以用，不能開其他的口子。“整個草案中，我沒有看到有特殊的一章來對瀕臨絕種動物進行保護。比如藥品制造，如果拿到批文就可以使用瀕臨絕種的動物，令人非常擔憂。”

　　珍貴“野味”，可否吃者有罪？

　　中國人自古喜歡吃“野味”，比如蛇、山雞、果子狸等各種野生動物。但經歷了2003年的“非典”之后，很多人對食用“野味”的態度發生了轉變，甚至徹底戒掉食用“野味”的愛好。但隨著時間的流逝，現在“野味”進餐桌又開始多了起來。

　　“隻要是好東西，中國人都想吃，所以是否能夠明確，對國家重點保護的野生動物，尤其是珍稀和瀕危的野生動物要嚴格食用、藥用等。”全國人大代表李建保說，青海湖的湟魚非常有名，不僅很多游客到青海湖旅游時點名要吃它，而且一些干部也會躲到偏僻的飯館去吃它，好像吃了湟魚就會有優越感，導致有段時間內湟魚數量下降得非常快。當時任省委書記的趙樂際提出，誰吃了青海湖的湟魚，誰就違紀、犯罪。之后，一系列條例出台，制定了“吃者有罪”的條款，對湟魚的保護起到很大作用。對珍稀和瀕危的野生動物來說，中國人的食用和醫用對它們的危害很大，可否針對這一問題，加入“吃者有罪、吃者違紀”的條款。（於浩）