周光權代表：應建構反腐敗體系性“法律群”

　　沒有好的立法,依法治國、法治反腐都無從談起。

　　在當前法治中國建設面臨方方面面挑戰的大背景下,不難發現,通過反腐敗立法來規范和約束權力,是法治中國建設的基礎性工作之一。

　　“建成反腐體系,在立法的層面,最為重要的標志之一就是出台一部反腐敗法。”全國人大代表、清華大學法學院教授周光權認為,抓好反腐敗的立法工作在當下刻不容緩。

　　根據相關規劃,反腐敗國家立法工作短期內並沒有公眾通常所期待的更多內容。對此,周光權認為,這不等於在國家立法層面沒有考慮反腐敗的制度設計問題,因為加快和推進反腐敗國家立法必須建構體系性的“法律群”,以修改行政監察法為例,也可以說是“法律群”建構中的重要一環。

　　在周光權看來,推進反腐敗的國家立法,不是僅僅制定一部反腐敗法,不能指望“畢其功於一役”,而是要制定一系列法律,形成“法律群”,來制度化地約束和規范公權力,有效防止腐敗,從而達到“治本”的目標。他主張從三個方面著手:

　　首先,要制定預防性的法律制度,包括制定行政決策法、行政執行法、行政程序法等。“目前,國家制定了行政處罰法、行政強制法、行政許可法,但它們都只是規范某一種類行政行為的法律。除此之外的其他大量行政行為,包括行政決策行為、行政檢查行為、行政收費行為等,都缺少相關法律規范。”周光權說,隻有制定行政決策法、行政執行法等涵蓋重大決策、行政執行等程序在內的行政程序法,才能有效解決地方公權力不受制約的問題。要依法進一步清理行政審批權力,約束政府的行政審批權、執法權,限制、取消某些地方自行設立的執法機構。

　　此外,還要制定行政績效評價法。“目前,因為考核評價機制不合理,地方的政績觀錯位,地方政府為追逐經濟GDP,維護地方利益和部門利益,不惜犧牲國家利益、損害法律尊嚴,使得地方政府沒有誠信,也沒有威信。”周光權舉例說,個別地方政府參與、縱容野蠻拆遷,容忍生產銷售偽劣產品的行為等,都造成了較為嚴重的影響。因此,要糾正唯經濟GDP馬首是瞻的做法,建立“法治GDP”,把依法行政作為政績考核評價體系的重要組成部分。

　　“如果不通過立法確定科學合理的績效評價機制,約束地方政府權力,使之有所畏懼、‘有所不為’,法治中國建設將無從談起。”周光權說。

　　其次,要加快制定懲治性法律制度。例如,要制定行政瀆職行為問責法。權力不受制約的重要原因是責任追究不到位。當權力行使主體認識不到自己的責任,違法零成本或者成本極低時,自然就會隨意行使或濫用權力。制定行政問責的專門法律,對於從源頭上約束和規范國家公共權力,減少公權力的濫用、預防腐敗有特殊意義。

　　再次,要建構監督性法律制度。例如,要制定公民舉報保護法。當前,大量的腐敗案件線索都來源於群眾的舉報,公民舉報已經成為反腐敗的重要手段。但是,一方面,群眾的舉報量往往隨著反腐敗和廉政建設的大氣候而上升或下降,處於起伏不定的狀態﹔另一方面,部分舉報者遭受打擊報復的現象也比較突出,嚴重地挫傷了群眾舉報的積極性。因此,制定公民舉報保護法,進行制度性建設就顯得尤為重要。

　　周光權還特別提到一點,即通過立法來規范網絡反腐,確定其法律限度。“一切公權力的運行都必須在陽光下,接受公眾的監督、評判和檢驗,當體制內反腐的動力不足或公信力流失時,網絡反腐就會出現。”周光權說,但是網絡反腐是一柄“雙刃劍”,它在推動反腐進程的同時也存在偶然性、動機和目的多元性、理性與非理性的錯雜交織、話語嘈雜等問題。這些問題的出現與當下社會轉型和體制改革密切相關,並可能導致一定的風險。

　　為此,他建議建立公眾參與的反腐制度和機制,提升公眾在網絡空間的理性精神和參與意識,強化規范化運作的體制力量在反腐格局中的地位和作用,通過立法把網絡反腐納入法治軌道,防止其產生負面影響。

　　“加快和推進反腐敗立法,應體現懲防並舉、綜合治理、從嚴懲處、慎重准確、特殊犯罪特殊處理等原則,並注重可操作性。”周光權說,腐敗問題的實質在於權力濫用。基於此,可以考慮“集中型”與“分散型”相結合的方式,制定《中華人民共和國反腐敗法》。一方面,在宏觀上予以整體指引,另一方面,在微觀上,可以從三個方面,即預防性法律、懲治性法律和監督性法律來加快和推進反腐敗立法,從而形成完整的反腐敗法律制度。使反腐工作有法可依、有章可循,有效地預防和控制犯罪。使反腐工作能具有長期效應,形成以“打擊”為基礎,以“控制”為特征,以“預防”為重點的綜合治理體系。

　　周光權認為,反腐敗法的內容應包括一些綜合性與程序性的規定。具體內容為國家反腐敗機關的職能、權限、職責、公職人員行為准則、任職方面的限制、相關立法的咨詢程序、反腐敗程序相關條款等。

　　值得一提的是,鑒於當前貪污、賄賂犯罪的規定已經遠遠不能適應打擊腐敗的需要,刑法修正案(九)修改了貪污受賄犯罪的定罪量刑標准,加大了對行賄犯罪的處罰力度,完善了行賄犯罪財產刑的規定,進一步嚴格了對行賄罪從寬處罰的條件。

　　“這些規定有著現實的合理性。”周光權仍建議在反腐敗法中,要進一步完善現有刑事法律中的貪污、賄賂犯罪。比如,應擴大賄賂標的物的范圍,取消“為他人謀取利益”這一受賄罪的構成要件。再比如,擴大貪污罪、挪用公款罪犯罪對象的范圍,刪除瀆職犯罪中徇私的要求,降低定罪門檻,以促進和加快反腐敗立法。

　　“在反腐敗的‘法律群’逐步形成之后,要制定出一部完整的反腐敗法,也需要相當長的時間,進行反復論証、研究。”周光權最后強調說,指望一部反腐敗法三五年內很快出台,不是務實的態度,對此,公眾應該有一些耐心,要給予立法機關充裕的時間進行思考、權衡和論証。（記者 朱寧寧）