中國公益慈善：發展、改革與趨勢

清華大學公益慈善研究院院長王名在十二屆全國人大常委會第十六次會議閉幕會后作專題講座。攝影/李杰

公益慈善是現代社會越來越具有公共性、群眾性和影響力的社會活動。公益慈善本來是兩個詞：公益+慈善，分別強調這類社會活動的結果和動機兩個不同方面。但這兩個詞在現代社會越來越緊密地聯系在一起，成為一個統一的社會話語乃至學術話語，以反映或表達這類社會活動的共同特征及其本質。

公益是指讓不特定多數的社會成員普遍受益的社會活動。通常這類活動包括兩大類，一是直接讓公眾受益的社會活動，如空氣質量的改善、社會公平的實現等﹔二是通過改善弱勢群體的狀況間接讓公眾受益的社會活動，如扶貧濟困、助學助老等。公益活動不同於由政府動用財政資源提供的公共服務，在於其主體不是政府而是政府以外的其他社會力量，資源不來自財政而來自社會。在現代社會，公益活動往往和公共服務結合起來，政府通過購買服務將大量的財政資源提供給社會組織，通過公益服務來實現公共服務，以提高整個社會的公眾受益或社會福利水平。

慈善和公益有很密切的關系。從結果上看，慈善就是公益。但慈善更關注動機和行為。在中文語境中，慈和善包括慈念和善行兩個方面，慈念是動機，善行是行為，慈和善加在一起，指的是基於仁慈兼愛之心關懷、施予、幫助、救濟他人的善行善舉和為此提供的善款善物。

談到公益慈善，我們馬上就會想到汶川特大地震，包括剛剛發生的天津爆炸，眼前會浮現出捐款捐物、救災救難、志願服務等一幕幕大公無私、扶危濟困、關懷救助受災受難群眾的感人場景。公益慈善往往在大災大難中凸顯出來，也表現出巨大的力量。除了在各種戰爭、自然災害、環境污染、流行病等突發事件發生時公益慈善表現出強烈的公共性、群眾性和影響力之外，公益慈善也廣泛存在於人們的日常生活中，在教育、醫療、文化、科學研究、環境保護、體育、社區等種種社會服務中，除了營利性的市場服務之外，也有大量非營利性的公益服務。公益服務並非由企業提供，也不是由政府提供的，而是由形形色色的非營利的公益慈善組織來提供和保障的。即使在大災大難中，作為公益慈善的組織主體，也不是企業和政府，而是致力於公益慈善活動的非營利組織。因此在現代社會，公益慈善主要是由各種致力於公益慈善活動的非營利組織所開展的社會活動。

為什麼公益慈善越來越具有公共性、群眾性和影響力？從根本上說，公益慈善隨著人類社會的發展進步越來越普遍和發達。具體來說主要有四個原因。

第一，公益慈善對公共服務形成越來越積極的補充、完善。從前是公共服務失靈的地方出現公益慈善，如今公共服務和公益慈善同步發展且相互融合，公益慈善的空間和資源越來越多地來自公共服務，而公共服務的效果和效率因公益慈善而得到改善，整個社會的公共空間、資源總量和社會活動的公共性因此得到顯著提升。

第二，公益慈善越來越成為人人可為、全民追求的群眾性社會活動。從前主要是富人做慈善，如今隨著社會財富的增大，人們閑暇時間的增多、特別是互聯網時代的到來，公益慈善變得人人可為、隨手可為、隨時可為、隨處可為，甚至在一定意義上成為一種公德而自覺，成為一種責任而踐行，成為一種時尚而流行。

第三，公益慈善成為媒體和自媒體所關注的話題，使其具有越來越大的社會影響力。無論是美聞還是丑聞，無論是大事還是小事，無論是大人物還是小人物，一旦涉及公益慈善，往往會透過媒體特別是新媒體被發酵和無限放大，形成較大的社會影響力。

第四，公益慈善成為社會創新的源動力之一，帶來越來越大的增加值。公益創投、公益銀行、社會企業、社會影響力投資等新公益業態不斷涌現，使得公益慈善超越了營利或非營利的局限，成為社會財富新的增長點。

我們基於上述認識來討論今日中國之公益慈善，包括其發展特征及存在問題、改革創新與法制建設以及發展趨勢等。

一、我國公益慈善的蓬勃發展

我國有悠久的慈善文化傳統。孔子主張“仁愛”，墨子提出“兼愛”，孟子強調“惻隱之心”，都是中華慈善思想的淵源。東漢以后許多地方出現了救濟災民貧民的“義田”“義倉”，北宋著名思想家范仲淹興辦並傳承數百年的“范氏義庄”，明清以后出現在江南各地的“善堂”“善會”，以至民國期間的“慈善堂”“慈善會”等，都是慈善文化的印証。

自改革開放以來，公益慈善隨著經濟發展和社會進步而逐步恢復發展起來，特別是近十多年來，我國公益慈善在諸多方面呈現出蓬勃發展的繁榮景象。這主要表現在如下七個方面：

（一）社會捐贈成倍增長

近年來我國社會捐贈額增長迅猛，汶川特大地震期間（2008年）突破千億規模，常規捐贈也一路猛增，2014年突破千億，相當於2006年的近9倍。

（二）公益慈善組織發展很快

作為公益慈善主體的社會組織發展很快，特別是基金會和致力於各領域公益服務的專門機構——民辦非企業單位（以下簡稱“民非”）增加迅速。基金會特別是非公募基金會突飛猛進地發展是近年來我國公益慈善發展中一道亮麗的風景線。

（三）志願服務和社會工作迅速普及

志願者和社會工作者又稱為“志工”、“義工”和“社工”，是公益慈善最基礎和重要的人力資源。近年來我國的志願者和志願服務發展迅速，已形成初步的多樣化志願服務體系。與此同時，我國各層次專業社會工作得到極大普及，已成為支持公益慈善服務最重要的專業社會資源。

（四）企業社會責任不斷增強

企業社會責任是來自市場體系對公益慈善的重要支持力量，不僅表現為企業捐贈，更體現企業對於勞工、消費者、環境、社區等方面的綜合公益貢獻，反映在定期發布的企業社會責任報告上。近年來，我國各類企業公開發布的社會責任報告從無到有、成倍增長。

（五）公益創新空前活躍

各種形式的公益創新層出不窮，打破了傳統的公益慈善邊界並形成巨大的社會影響力。在市場與公益之間涌現出大量社會企業，在移動互聯網與公益慈善之間出現了如“免費午餐”“微公益”等異軍突起的公益平台，在媒體、新媒體和公益之間催生出信息公開的種種創新平台﹔在金融與公益之間誕生了一個個帶著更強社會使命的金融工具：公益創投、公益信托、小額信貸、社會影響力投資等等。一種被稱為“公益產業”的新業態正在醞釀形成。

（六）公益研究的學術陣營正在形成

近年來，北京大學、人民大學、北京師范大學、中山大學、南京大學、浙江大學等高校競相設立專門從事公益慈善研究和人才培養的機構，2015年4月，民政部和清華大學聯合設立公益慈善研究院，旨在通過部校合作推進公益慈善領域的國家級智庫建設。2014年全國人大啟動慈善法立法工作，實行開門立法，多家研究機構積極參與，先后提出了七個不同版本的專家建議稿。公益慈善的相關研究成為一個新的學術和政策研究的增長點。每年都有越來越多的學術論文、政策報告、實踐案例和專業期刊出版發行。數據顯示，2006年檢索到的以公益慈善為主題的文獻有7472篇，相關博碩士論文有1344篇，到2014年，這兩個數據增加到21821篇和13832篇，分別增長了1.92倍和9.29倍。

（七）政策調整和體制改革加緊推進

在地方層面，各級黨政部門紛紛出台與公益慈善、社會創新相關的指導意見、地方政策和法規﹔在各級民政系統的積極推動下，政府購買服務、稅收優惠等支持性政策漸成體系。在中央統一部署下，慈善法等法治體系建設和現代社會組織體制建構的進程在加緊推進。

近年來我國公益慈善呈現出繁榮發展的局面主要有五大原因：第一，改革開放以來持續多年的高速經濟增長形成巨大的財富積累，為公益慈善發展奠定了經濟基礎﹔第二，在改革開放和市場經濟穩步發展的同時，社會轉型全面展開，為公益慈善提供了發揮作用的社會舞台﹔第三，以政府轉型為核心，全面深化改革為公益慈善提供了公共空間﹔第四，爆發式增長的全社會對公共物品的巨大需求與政府公共服務供給不足之間形成的供求缺口，為公益慈善提供了現實需要﹔第五，廣泛、巨大且日益強烈的公眾參與為公益慈善提供了源源不斷的人力資源和堅實的社會基礎。

對比美國、英國、德國、日本等發達國家，我國公益慈善發展有四個值得注意的特點。

第一，我國當前出現的公益慈善蓬勃發展的勢頭，與美國上世紀初期出現的公益慈善發展高潮有著驚人的相似之處。特別是在財富空前積累帶來私人基金會突飛猛進的發展方面，在現代基金會引領非營利組織治理變革和公益慈善發展模式轉型方面，一場發生在當初美國的“慈善革命”，可以說正在今日之中國上演。從私人基金會的發展上可見一斑。美國私人基金會的數量在從1900年到1946年的近半個世紀從18家增加到505家，我國非公募基金會（其中大部分相當於美國的私人基金會）從2005年開始登記發展，不到10年間猛增到2610家。 第二，在公益慈善得到來自體制轉型提供的巨大公共空間方面，我國的公益慈善發展與美國上世紀30年代至70年代以“福利國家”為背景出現的非營利組織蓬勃發展的格局很相似。彼時的美國，政府通過購買服務推動非營利組織涌向反貧困、教育、衛生等公共服務領域，大規模建設“美好社會”。同樣的情況出現在英國、德國戰后的一段時期，購買服務一度成為這些國家非營利組織資金來源中最大的部分。當下的中國，我們也正在經歷類似的過程。

第三，在公益慈善參與和引領社會創新方面，我國與美國、英國、日本等發達國家相比差距很小，有些地方甚至走在了前面。比如社會企業、公益創投、公益金融、社會影響力投資、微公益等，國內已經出現較為成熟的創新形式，比之歐美發達國家並不落后，甚至具有一定的引領性。尤其在公益創投和公益金融方面，美國的公益創投和公益金融雖然提出很早，但實踐模式和政策系統都還比不上我們。

第四，盡管近期呈現蓬勃發展的格局，但我國公益慈善的總體規模、發展水平、能力建設與運行管理的體制機制等諸多方面，與發達國家及地區相比還有顯著的差距。例如，社會捐贈佔GDP的比重我國近年來大幅度提高，從2006年的0.05%提高到2014年的0.16%，已超過日本（0.14%）和德國（0.13%）。但與許多發達國家相比還有很大差距，如以色列1.29%，英國1.01%，美國0.62%，瑞典0.4%，荷蘭0.37%。再如，每萬人擁有社會組織的數量我國近年來有顯著提高，從2006年的2.7提高到2014年的4.5，而主要發達國家的這一指標分別為：德國133.3，美國67.8，英國40，日本38.5，差距還很大。 綜合以上四個方面，我認為：我國近年來出現的公益慈善蓬勃發展的格局與發達國家曾走過的發展道路在某些階段上具有很強的相似性，表明公益慈善作為人類社會發展進程中一種社會現象的必然性，也表明我國整個經濟社會發展正經歷發達國家曾經走過道路的一定的共通性，同時也說明，處於21世紀的中國，公益慈善的發展如能有效克服存在的諸多問題，有可能在這樣一個特定的社會領域實現真正意義上的“彎道超車”，直接走向公益慈善全球發展的前沿。

二、我國公益慈善發展中存在的主要問題

那麼，有哪些突出的問題制約著我國公益慈善更大的發展？由於積累少、起步晚、發展快、缺口大、能力弱、環境差等諸多因素的影響，我國公益慈善的發展中存在許多問題，現階段最突出和重要的問題有三類。

（一）公益慈善發展的主體能力、機制和人才不足

這類問題主要集中在公益組織身上。作為公益慈善的組織主體，我國各類社會組織特別是其中的公益組織盡管已經形成了一定規模和結構，且近年以較快速度增長，但從公益組織自身的發育程度上看，總體上還不成熟。這種不成熟突出表現在三個方面。

一是公益組織的能力欠缺。資源類組織缺乏對公益資源的有效動員和整合能力，服務類組織缺乏對公益服務的有效供給能力，倡導類組織缺乏對公益行動的有效組織能力和社會影響力。各類公益組織普遍缺乏核心競爭力。

二是公益組織的治理結構和運作機制不完善。比較突出的問題是：理事會結構不合理，運作不規范，作用不明顯﹔監督機構不到位﹔政社關系未理順﹔管理制度不完備﹔運作機制不透明﹔組織公信力不高。

三是公益組織各層次特別是管理層和項目運作層面的人才不足。突出表現為：職業經理人（秘書長及高管）和專業管理者（項目經理）奇缺，薪酬水平過低，無職稱系列規范，缺乏競爭力和吸引力﹔職業穩定性差，流動性大，專業水平低。

（二）公益慈善發展尚未形成完整的系統生態鏈

這類問題主要表現在公益慈善作為一個領域或行業的系統結構上。我國公益慈善近年蓬勃發展，已形成一定規模和很大影響力。但從整體上看，公益慈善作為一個領域或行業的系統生態鏈尚未形成，其內部的結構、秩序不清，缺少倫理和道德支撐，突出表現在三個方面。一是公益慈善領域不同主體間的依存關系尚未形成。資源類組織多數在爭奪或佔有公益資源，而較少開展面向專業服務機構的資助活動﹔服務類組織多數各自為政，有時為了資源和人才惡性競爭，難以實現公益服務的有效供給﹔倡導類組織缺乏戰略高度和影響力﹔各類公益組織間同構性多於差別性，尚未形成彼此依存的生態鏈。

二是公益慈善領域整個系統的結構和秩序混沌不清。在發達國家，公益慈善領域經過長期發展，逐漸形成較為清晰的上游—中游—下游、大—中—小、支持—運作、傘狀—海星狀等各種有機結構，各類組織定位穩定並相互合作。我國現階段的公益慈善領域，除主要按登記注冊確定身份外，體制歸屬對各類組織定位及結構影響很大，公益慈善領域或行業的內在結構和秩序尚未形成。

三是公益慈善領域多次出現失守道德底線現象而備受爭議。特定的歷史背景使得我國公益慈善的發展受到來自官僚體制和市場經濟兩個方面的侵蝕，“惟權”和“牟利”加上貪腐之風，使得公益慈善領域面臨考驗，常常被曝各種丑聞，公益慈善的公信力常遭質疑。

（三）公益慈善發展的制度環境、體制和文化缺失這類問題歸結為公益慈善發展的外部環境不夠好。近年來隨著我國公益慈善的發展，各級黨政部門也在努力推動法律政策的調整和相關體制改革，但多年積弊一時難除，改革面臨重重阻力，支撐公益慈善發展的新體制和積極包容的公益慈善文化尚未形成。突出表現在三個方面。

一是公益慈善法律制度體系建設滯后。三類社會組織即社會團體、基金會、民非的登記管理條例多年修訂至今無果，涉及公益捐贈、公益認定、稅收優惠、志願服務等相關規定和制度安排大多沒能進入法律法規層面，與整個國家法律體系已經形成鮮明對照的是：公益慈善領域的法制建設嚴重滯后。

二是與公益慈善相關的體制改革推進緩慢。盡管政社分開的改革在推進中，購買服務也在各級政府的推動下逐漸展開，但龐大的事業單位體系吸納了巨大的公共資源，處於公共領域更加核心地位的人民團體改革尚未啟動，現代社會組織體制的建構尚需時日。

三是缺乏積極包容的公益慈善文化環境。公益慈善歸根到底是全社會的事情，需要每個人的主動參與，更需要理解和包容。現在比過去人們更關注公益慈善了，但積極參與的人並不多，以公益慈善為業、為職、為生的更是少數，並常常得不到理解和支持，談公益就談不得高薪，談慈善就不能提成本，一些媒體喜歡對公益慈善吹毛求疵，這樣的苛求不利於公益慈善的健康發展。

總之，我國公益慈善發展中存在許多問題，以上三類問題最為突出。因為存在這些問題，公益慈善的體制改革和法制建設勢在必行。

三、我國公益慈善的體制改革與法制建設

近年來在中央和地方各個層面，公益慈善的體制改革與法制建設正在積極探索和推進中。在地方層面，許多地方突破了雙重管理體制的限制，降低登記注冊門檻，允許公益慈善等社會組織實行統一直接登記﹔一些地方設立公益孵化器、公益創業園、公益組織發展中心等平台，加大對公益組織和公益項目的支持力度﹔購買服務方興未艾，一大批公益組織進入公共服務領域，成為政府轉移職能的重要載體﹔深圳、成都等地方設立社會組織學院，力推公益人才培養﹔慈善超市、慈展會、志願者銀行、公益創投、公益信托等創新機制在許多地方推廣應用，取得了很好的社會效果。北京、上海等許多地方陸續出台了促進公益慈善發展的地方性法規。

在中央層面，黨的十八大明確提出“支持發展慈善事業”，從體制和政策上大力推進公益慈善發展。去年11月國務院發布《關於促進慈善事業健康發展的指導意見》，作出了我國公益慈善發展的整體規劃。民政部先后頒布了兩個《中國慈善事業發展指導綱要》（2006—2010和2011—2015），對我國慈善事業發展的方針、指導思想、原則和目標任務作出了系統的規范和指引。2012年2月，國家宗教局等6部門頒布《關於鼓勵和規范宗教界從事公益慈善活動的意見》，明確支持宗教人士積極參與公益慈善活動。民政部和相關部門陸續出台關於公益組織評估年檢、慈善捐助信息公開、鼓勵民營企業和中央企業參與慈善事業、慈善超市創新建設、慈善與醫療救助相銜接、慈善與兒童福利相銜接等方面的意見，並正在制定有關規范慈善評比表彰、鼓勵慈善信托、倡導募用分離、積極開展廢舊衣服再生加工等方面的支持政策。 2014年上半年，全國人大正式啟動了醞釀多年的慈善法起草工作，將我國公益慈善體制改革與法制建設推向了一個歷史新高度。今年3月16日，十二屆全國人大四次會議舉行閉幕會，高票表決通過慈善法草案。我國歷史上首部慈善法將於今年9月1日正式施行。慈善法站在全面深化改革的高度，面對我國公益慈善事業發展的現實，採用大慈善的理念，構建了一個適用各類公益慈善主體、覆蓋公益慈善各個主要領域、體系嚴整、制度健全、全面推進以慈善組織為主體的現代公益慈善體系建設的法律體系。慈善法通過后，除了要盡快修訂現行的與公益慈善事業相關聯的涉及基金會、社會團體和社會服務機構等“三大法規”以及出台具體的實施細則外，還要抓緊推動包括慈善組織統一直接登記和認定體制的建立、慈善信托試點工作、慈善組織信息公開平台建設、慈善投訴舉報受理機制建設等各項涉法的體制機制建設，同時要借助慈善法形成的良好制度建設勢頭，積極推進包括志願服務立法、商會行業協會立法等重要的立法工作，全面推進我國公益慈善和社會治理領域的法制建設。

四、我國公益慈善的發展趨勢

盡管存在許多問題，我國當前的公益慈善仍處於蓬勃發展的勃興期，開始呈現出許多令人欣喜的發展勢頭，主要有四個方面的趨勢值得關注。

（一）多元推動的社會化趨勢

這種趨勢主要表現為：各級黨政部門越來越關心和支持公益慈善，事業單位不僅積極參與公益慈善並將公益明確為其改革創新的目標，各類企業以社會責任乃至共享價值的創造等方式多方面參與並推動公益慈善，城鄉社區則大力推動所在地公益慈善，社會組織越來越成為公益慈善的生力軍，公眾參與的意識、熱情和程度不斷高漲，媒體特別是新媒體越來越關注並力推公益慈善，等等。在種種社會力量的推動下，公益慈善逐漸從社會的邊緣走向核心或主流，成為全社會各種力量積極參與和推動的社會化過程。

（二）市場驅動的產業化趨勢

這種趨勢主要表現為：創投、金融、信托、股票、債券等各種復雜的市場機制越來越多地被用於公益慈善，涌現出如社會企業、慈善超市、公益銀行等兼具公益性和市場性雙重屬性的創新業態。以公益慈善為關鍵節點的新型產業鏈如捐贈舊衣物循環產業鏈、再生廢舊材料循環產業鏈等相繼出現，進而出現了一種被稱為公益產業的新型產業集群。公益產業以公共利益為起點，以價值回歸為目標，以均衡發展為核心，通過“公益+金融”形成產業上游，貫穿並有機銜接農業、工業、服務業與知識產業，組成基於公益、動於金融、利於社會、跨業循環的公益產業集群。市場驅動力改變了公益慈善遠離市場的非營利屬性，激活各類市場機制並做大公益，以產業化的形式在市場和公益之間升華出巨大的社會利益。

（三）跨界融合的新公益趨勢

這種趨勢主要表現為：通過轉移職能和購買服務，政府和公益組織之間越來越跨界融合﹔通過社會責任和共享價值，企業和公益組織越來越跨界融合﹔政府、社會、市場三者之間的界限被超越，創新越來越多地表現為跨界與融合﹔移動互聯網和新媒體時代涌現出各種開放、共享、透明的平台，不僅超越既有的三大部門也超越所有的組織，基於更廣泛的公眾參與推動社會價值的實現。跨界融合在三大部門間升華出新公益的共治場域和共享價值，一方面能有效應對各種巨型化、復雜性和突發性的社會問題，另一方面能激發各種形式的社會創新。新公益的趨勢令我們有機會走在世界的前沿。

（四）跨越國界的走出去趨勢

這種趨勢主要表現為：各種跨境社會問題如跨境教育、跨境扶貧、跨境移民、跨境衛生等越來越成為公益慈善關注的熱點問題，越來越多的公益組織參與到全球治理和國際公益活動中。中國企業“走出去”帶動了越來越多的企業社會責任和當地公益活動，“一帶一路”國家戰略需要更加關注和幫助當地社區的發展並致力於解決當地的各種社會問題，“公益同行”乃至“公益先行”的戰略意義越來越大。跨越國界的公益慈善是作為一個大國承擔全球治理責任的必不可少的環節，也是公益慈善發展成熟的重要標志之一。

總之，公益慈善作為現代社會越來越具有公共性、群眾性和影響力的社會活動，正處在方興未艾的蓬勃發展期。就公益慈善的發展而言，我們和發達國家之間存在差距，但這種差距正在縮小，特別是我國公益慈善在改革發展中呈現出若干重要趨勢，表明我們有條件通過體制和機制創新形成公益慈善發展的中國特色，進而走向公益慈善發展的世界前沿。我們有理由相信：中國作為有著五千年歷史的文明古國，在經濟發展和社會轉型都經歷前所未有的巨大變革的當今時代，公益慈善一定大有可為，不僅在實踐的發展創新方面，在政策體制的改革創新方面，也一定會在思想理論文化的建構方面，走在世界的前面！

（本文為全國人大常委會專題講座講稿，本文作者為清華大學公益慈善研究院院長。）