專家：長江立法到了歷史最好機遇期

　　20年前,呂忠梅帶著團隊,從巴山蜀水,越荊楚大地,到江南水鄉,長江流域是她的調研路線。那時,呂忠梅還在中南政法學院(現中南財經政法大學)任職,長江生態保護立法,是她的調研課題。

　　今年3月,北京,全國兩會。呂忠梅被媒體包圍,反復被問及的話題,多和長江有關。“長江最迫切需要解決的是什麼?”“長江急需一部法律。”呂忠梅斬釘截鐵。

　　作為第十屆、十一屆、十二屆全國人大代表,全國政協社會和法制委員會副主任呂忠梅曾在全國兩會上,3次呼吁制定長江法。在她看來,長江立法目前到了歷史最好機遇期,“不要錯失”。

　　風向之變

　　“我住長江頭,君住長江尾。日日思君不見君,共飲長江水。”長江擁有悠久的歷史文化,是中華民族的母親河,也是中華民族生存發展的重要支撐。

　　6300多公裡的巨龍,浩浩蕩蕩,綿延九曲,臥在我國版圖。長江流域覆蓋19個省區市,惠及6億人口,經濟總量佔全國45%,是我國橫貫東西的黃金水道,也是承接“一帶一路”的紐帶。

　　然而,隨著人口增長、城鎮化進程加速,長江生態系統不堪重負,局部水質、水生態環境有惡化趨勢,水污染與水土流失已威脅到流域生態安全。發展與保護,孰輕孰重,如何把握,成為我國面臨的一道難題。

　　今年1月,中共中央總書記習近平在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會,為長江經濟帶建設定了調——

　　“當前和今后相當長一個時期,要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發。”

　　“推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮,走生態優先、綠色發展之路。”

　　“把長江經濟帶建設成為我國生態文明建設的先行示范帶、創新驅動帶、協調發展帶。”

　　3月,中共中央政治局召開會議審議通過《長江經濟帶發展規劃綱要》,明確將生態環境保護擺在壓倒性的戰略地位,以期改變長期以來生態建設與經濟社會發展“兩張皮”的問題。

　　“這樣的基調確立后,我們將研究成果轉化為立法實踐的底氣更足了。”呂忠梅說。

　　隨后,她話音一轉:“在長江流域,經濟社會發展對生態資源的依賴度極高,在如此廣闊復雜的流域實現綠色發展面臨巨大的挑戰。”

　　“要以法律形式確立長江流域生態優先、綠色發展的戰略定位。”呂忠梅呼吁,盡快制定長江法,在長江流域落實最嚴格的生態文明法律制度體系建設,為長江經濟帶綠色發展提供頂層設計。

　　多龍治水

　　2003年,呂忠梅第一次當選全國人大代表。“那年,我和時任長江水利委員會主任蔡其華等30名代表共同提出制定長江法的議案。”

　　“我們環境法研究所,接受長江水資源保護局的委托,進行了大量的調研活動。”呂忠梅回憶:“當時,我們就希望能夠為長江流域開發利用確立一些規則,以免對長江生態環境造成毀滅性破壞,如果長江生態被破壞了,長江經濟帶何以依存!”

　　這些年來,呂忠梅與她的團隊對長江立法的調研,從未中斷,而團隊也在實踐中逐步優化。

　　談到團隊特點,呂忠梅列出了四條:跨界團隊,學界政界聯合,他們與長江水利委員會(下稱長江委)、水利廳長期合作﹔跨學科團隊,團隊裡除了法學專家,還有經濟學、管理學、社會學、環境科學等學科專家﹔跨校團隊,成員來自多所高校、多家研究院所﹔跨地區團隊,成員來自長江流域不同省份。

　　他們在調研中發現,作為我國最大、最復雜的流域,長江流域面臨諸多特殊問題:長江上游部分支流水能資源開發導致河道斷流,對生態環境造成重大影響﹔中下游干流河道仍未實現系統治理,違法採砂、佔用水域岸線等行為時有發生﹔河口地區泥沙淤積問題嚴重,咸潮入侵現象有所加劇,海水倒灌和灘涂利用速度加快﹔大量跨流域調水和控水工程的實施,流域內用水、流域與區域用水矛盾日益尖銳……

　　更為突出的問題,則是體制機制的不暢。呂忠梅給出了四個字——多龍治水。

　　長江裡究竟有幾條“龍”?呂忠梅坦言,擁有對長江流域開發利用管理權的部門有15個之多。長江流域涉及19個省區市,實際上也是19個省區市“分而治之”。中央各部門之間、中央與地方之間、地方與地方之間管理權條塊分割、部門分割現象嚴重,很多管理措施或者互相矛盾,或者難以銜接。

　　水利部設在武漢的流域機構,即長江委,是代表中央對長江流域實施綜合管理的派出機構。每個省區市的地方政府,都有水利廳或水利局,管理所轄地區的水資源。

　　長江委制定了經國務院批准的流域規劃,地方政府制定了區域規劃。根據法律規定,區域規劃應服從和服務於流域規劃,但在實踐中,區域規劃往往立足於滿足本地經濟利益用水和管水,一定程度上使流域規劃變為“紙上談兵”。

　　“體制機制的不完善,是造成長江流域無序開發、環境污染和生態破壞現象的直接原因。”呂忠梅指出,中央各部門之間、中央與地方之間、地方與地方之間應建立什麼樣的體制機制,權責如何劃分,決策機制如何運行,規劃怎麼協調等諸多問題,急切需要通過一部法律去理順。

　　時機成熟

　　近年來,隨著長江流域水資源和水污染問題的日益突出,社會各界關於制定長江法的呼聲越來越高。

　　談到制定長江法的條件和時機,呂忠梅直言,“已是水到渠成”。

　　上世紀90年代初開始,水利部及其長江委即著手開始長江法立法前期研究准備工作。

　　2004年以來,長江委又陸續圍繞長江法開展了大量的基礎性專題研究。

　　2006年,長江委正式向水利部提交了長江法立法建議。

　　這些積累與成果,為長江法的制定提供了必要的前期准備。

　　與此同時,域外的流域立法也提供了很好的借鑒。

　　“一條流域一個制度”,這一古老法諺,揭示了流域問題和流域管理的特殊性。

　　20世紀以來,為流域功能復雜、流域特殊問題較多的大江大河流域進行專門性立法,已經成為世界流域立法的普遍性規律。

　　從美國的田納西河,到澳大利亞的墨累達令河,再到歐洲的萊茵河、塞納河等,這些流域均通過國內立法或者國際公約等方式,建立特別機構並賦予其流域治理的統籌權。

　　“與這些河流相比,長江流域的功能更加復雜,流域特殊性問題更為突出。”呂忠梅介紹,目前我國現行的流域立法隻有兩個,即《長江河道採砂管理條例》和《太湖流域管理條例》,都是國務院法規。“目前來看,這兩部法規在長江流域的實施,取得了不錯的效果。尤其是《太湖流域管理條例》,建立了生態補償機制、四個省的協調機制等,對於遏制太湖污染、改善太湖水質,發揮了積極作用。”

　　“在借鑒域外以及我國國內流域立法成功經驗的基礎上,結合長江流域的實際,制定長江法完全切實可行。”呂忠梅說。

　　綜合立法

　　近年來,長江流域旱澇災害頻發,水生態惡化、水污染和水土流失問題十分嚴峻。隨著長江流域經濟社會的迅猛發展,特別是國家“一帶一路”戰略和長江經濟帶建設的實施,長江流域的功能日趨復雜,經濟、社會與環境等各種功能之間的競爭加劇,依附在這些功能上的多元利益沖突不斷升級。

　　“面對長江流域種種問題,迫切需要制定長江法加以應對。”呂忠梅說,通過法律,可以梳理與平衡長江流域經濟和社會發展中的多種功能以及依附其上的多元利益關系,確定不同類型法律權利的優先位序,建立權利沖突的基本規則和具體制度,為協調長江流域普遍存在的流域功能沖突與多元利益沖突,提供系統的制度性方案。

　　談到長江法的定位,呂忠梅解釋說,它是一個中觀層次的綜合性法律,不適用全國,不是為了某一省單獨立法,不能突破國家法律的規定。它不僅僅適用於長江流域保護,更適用於長江流域開發利用保護的一體化推進。

　　那麼,為何不進行專門的長江水資源保護立法,而是需要一部綜合法?

　　呂忠梅說,僅僅做水資源保護,一方面立法規格很難提升,另一方面如果隻談保護,不與開發問題結合,恐怕也很難達到保護的目的。

　　長江流域以水為紐帶,連接上下游、左右岸、干支流,形成經濟社會大系統,涉及水、路、港、岸、產、城和生物、濕地、環境等多個方面,是一個整體。

　　因此,長江法應系統解決與生態文明建設、長江經濟帶建設關系最密切的防洪減災、河道綜合治理、水資源可持續利用、水生態環境保護與修復、流域綜合管理等問題。

　　“相對於水法、水污染防治法,長江法的基本定位是特別法。”呂忠梅說,長江擁有獨特的生態系統,長江法是針對長江流域自身的水資源狀況而制定的法律,需全面反映長江流域的特殊性,有針對性地解決長江流域水資源的具體問題。

　　更重要的,長江法應該是一部流域法。長江流域涉及19個省區市和幾十個行業部門,上、中、下游情況各異,地方和部門利益關系錯綜復雜,需要制定專門的法律來統一協調、統一治理。因此,制定長江法,必須跨區域、跨部門統籌考慮,特別是要將水資源、水環境、水生態統一治理。

　　呂忠梅指出,當前,在“全國性水法規—流域性水法規—地方性水法規”三個層面的水法律制度中,流域層次立法最乏力、最薄弱,流域綜合管理尚未從法律理念落實為法律制度。

　　“這與全面落實依法治國方略,依法加強長江流域治理的時代要求極不適應。”呂忠梅說。

　　因此,她建議,以制定長江法為契機,做實中觀層面的流域立法,跳出水資源保護的局限和部門利益的藩籬,為真正實現流域綜合管理,流域水資源一體化的開發、利用與保護提供堅實支撐。（記者　　王斗斗）