“誰來管長江”是立法最大難點

　　發展?保護?

　　對這一“兩難”問題,長江經濟帶建設面臨太多的糾結。

　　在今年全國兩會期間,環保部部長陳吉寧就曾坦陳:“當前,長江流域開發和生態安全保護之間存在著非常尖銳的矛盾。”

　　如何通過建立一套法律制度,使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益,使母親河永葆生機活力?《法制日報》記者近日專訪了全國政協社會和法制委員會副主任呂忠梅。

　　記者:當前,長江開發保護存在諸多問題,其中最突出的問題是什麼?

　　呂忠梅:還是GDP競賽的思維方式。每個區域都在想著怎麼把長江最大限度用起來,想的都是上項目、劃園區、拉投資。在他們的經濟發展規劃裡面,“保護”往往就是一帶而過的空話。在園區規劃裡,你也很難看到對保護和污染防治的實際投入,很難找到對長江保護的具體舉措,生態保護的底線思維是缺失的。

　　記者:現在,中央提出共抓大保護,不搞大開發,這一戰略定位確立后,這種“重開發輕保護”的問題會否“剎車”?

　　呂忠梅:應該會產生不小的影響。最近就有人跟我講,說不知道怎麼搞長江經濟帶建設了。他們認為,上項目、投資金、創產值,就是長江大開發的標志。國家突然提出長江大保護,他們不知該怎麼做了。現在,很多人都還認為,長江保護是限制、制約經濟發展的。

　　記者:制定長江法可以協調處理好開發與保護的關系?

　　呂忠梅:對,可以通過法律劃定幾條底線。要有生態底線、行為底線,在經濟發展和環境保護發生沖突時確定誰優先的順序。現在因為缺少底線,隻有投資沖動沒有保護願望,一旦全部放開,結果隻會是無序開發,最后就是生態破壞不可挽回。現在立法就是要在還沒有最大規模開發前,把原則定下來,把底線劃定,把超越底線要承擔的后果講明白。

　　除此之外,還要通過法律為長江開發保護建立一個核心的管理體制。誰來保護長江、誰對保護長江負有職責,由法律作出明確。現在的情況是,誰都有職責,誰都有權力,但職責重疊、交叉、空白,權力如何行使沒有程序,誰都說自己是依法行政,實際上是“依法打架”“依法推諉”,保護的權力分散和碎片化現象十分嚴重。

　　記者:誰來保護管理長江,現有的立法解決不了?

　　呂忠梅:現有的立法不足以為長江來設定這些內容。有一些普遍設定的規則,在面對長江流域大開發熱潮時,失之於寬,失之於鬆,失之於無。

　　記者:對於長江流域管理的問題,長江委不能協調解決嗎?

　　呂忠梅:不能。從歷史上來看,長江委是上個世紀50年代,作為水利部負責水利基礎設施建設的派出機構,其僅僅是一個技術咨詢機構,沒有決策權、管理權。到80年代以后,尤其是1988年長江流域水災后,防洪法賦予了它在防洪方面的決策權。2002年,新水法明確流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制,按照流域管理決策權和監督權分離思路,賦予了長江委等流域機構7項監管職能,使其成為具有一定執法權的機構。可以說,隨著國家逐步實行最嚴格水資源管理制度,其權力不斷得到擴充。

　　但是,長江流域開發利用涉及眾多方面和環節,比如建水電站、船舶航行、水產養殖和捕撈等等,分別由不同部門管理,長江委作為水利部的派出機構,沒有協調這麼多部門、這麼多事務的權力。另外,從長江委自身的情況看,目前也存在政事企不分的問題,它既是行政機關,又是事業單位,還是企業法人。自己既是運動員,又是裁判員,還是規則制定者,這種狀況也決定了它承擔不起長江經濟帶建設綜合管理的職責。

　　記者:如果國家制定長江法,應否提出新設立一個長江流域的綜合管理機構?

　　呂忠梅:就是要設定一個特別機構,它一定不是現在的長江委,而是新體制下的綜合管理機構。我們的想法是,它應該是直屬國務院的專門機構,由法律來賦予其綜合管理權限,對開發利用和保護有一定的決策權,特別是具有統一監管的權力。

　　記者:如此多的職權集中放在一個管理機構之下,會否打破原有平衡,各種關系如何理順?

　　呂忠梅:這也是我們最擔心的。管理機構怎麼設是長江法立法的最大難點。它和我們現行管理體制有沖突,需要集中授權。我們簡單進行了梳理,大概涉及近20部法律76項職權,歸並到一個綜合管理機構之下,哪些應該綜合授權、哪些需要分別授權,這裡面既涉及現有的行政體制,也涉及多部法律的關系,需要審慎考慮。

　　記者:為長江流域制定長江法,是不是也要為黃河流域、珠江流域等分別制定法律?

　　呂忠梅:從我們的研究來看,為長江立法不等於要為我國的每一條流域都制定一部法律。我的結論是,我們隻需要為長江立法。

　　我們要從國家發展戰略層面、從長江流域在我國未來發展中的地位、從長江流域開發利用和保護利益的特殊性等方面綜合衡量,長江流域更符合制定特別法的條件。

　　我們已經對流域立法比較成功的國家和地區,比如美國、澳大利亞的流域立法進行了梳理,發現這些國家都有流域特別立法,但沒有一個國家為每一條流域都立法。一個流域是否需要制定特別的法律,是與國家的發展戰略緊密相連的。

　　記者:環保法修改,您也是呼吁了十幾年。目前,對長江法制定有哪些預期?

　　呂忠梅:我們提出制定長江法,既不是一時興起,也沒有打算一夜之間完成。目前,我們已經完成了流域立法的學術、理論梳理,包括各個國家流域立法的制度梳理,完成了長江流域立法需求的前期調研,完成了對長江流域已有法律、法規、規章實施情況的分析評價,也對長江法的立法結構進行了較為充分的論証。

　　下一步,我們還會繼續進行實地調研,以問題為導向找准立法需求。我們也會邀請經濟學、管理學、社會學等不同領域的學者加入研究工作,進行立法前評估,對立法可能產生的經濟影響、社會影響等進行論証。

　　從研究團隊來講,我們希望通過這麼多年的研究,能夠為國家立法提供建議稿,作一個鋪墊,打一個基礎。立法是各種利益訴求不斷表達、不斷完善的過程,哪怕僅僅作為一家之言,提出來也是一種貢獻,讓立法有一個討論的前提和基礎。

　　我自己的心理預期是,這部法律至少應該和長江經濟帶的發展同步推進,它絕對不能滯后,否則會帶來非常嚴重的后果。我們一定要確立規則在先,重大改革都要於法有據。（記者 王斗斗）