首頁中國共產黨新聞強國社區論壇政務通博客微博育兒寶E政播客SNS人民電視|群眾路線網人大政協工會婦聯科協 設為首頁|網站地圖

人民網首頁 新聞專題歷屆全國人民代表大會數據庫2019兩會調查中國人大60周年紀念專題

業內呼吁:加快食品安全地方立法 解決“三小”監管

2016年05月10日09:03    來源:法制日報     手機看新聞

打印網摘糾錯商城分享推薦      字號

  國以民為本、民以食為天、食以安為先。“史上最嚴”的新食品安全法施行已7個月有余。5月3日至6日,全國人大常委會食品安全法執法檢查組在甘肅省多地進行執法檢查。

  新食品安全法之所以被譽為“史上最嚴”,即在於最嚴謹的標准、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責,其中第一百二十四條規定,違反食品安全法規定違法生產經營的,貨值不足一萬元的,將處五萬元以上十萬元以下罰款﹔貨值一萬元以上的,將處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。

  基於此,很多人簡單理解為,新法實施后,對於違法生產經營行為,要麼不罰,要罰最低就是5萬元。也因此有人擔心,如此高額的罰單,是否真的能開出去,尤其是對遍布各地的小作坊、小攤販、小餐飲等“三小”監管就難以執行,本來“三小”就是小本經營,一旦接到5萬元的罰單,很有可能出現攤主直接跑路、處罰執行不了的尷尬局面。

  上述這種擔心和疑慮在執法檢查中表現得尤為突出,已成為基層反映的最普遍問題之一。檢查組發現,雖然新食品安全法已經就包括“三小”在內的整個食品安全工作明確了監管理念、原則和要求,但在實際工作中,各地在這一問題上仍存在很多認識和管理上的誤區,這也成為阻礙新食品安全法發揮威力的最大掣肘之一。而解決這一問題的關鍵,就是按照新食品安全法第三十六條的規定,各省、自治區、直轄市制定出台小作坊、小攤販、小餐飲等“三小”的監管辦法。

  “最低罰5萬”存在落實難

  食品安全擁有最廣泛的利益相關者,既與每個人的日常生活直接聯系,又與經濟發展、社會穩定、政治安定密切相關。在臨夏、在定西、在蘭州,每到一地,當被問及新食品安全法貫徹落實都遇到哪些困難和問題時,基層相關人員幾乎都會談到,在對“三小”進行監管的時候,“最低罰5萬”存在落實難問題,希望盡快出台相關“三小”配套法律法規進行指導。

  5月3日,甘肅省副省長夏紅民在向執法檢查組匯報情況時表示,整體上看,目前甘肅省食用農產品產地准出與市場准入機制尚未完全形成,大部分食用農產品批發市場、農貿市場基礎還比較薄弱,主體責任沒有落實。特別是眾多食品小攤販、食雜店、流動小攤販、小作坊經營不規范,管理難、發証難、取締難,治理難度大。

  “現行食品安全法對食品安全違法違規行為的處罰標准最低為5萬元,我們甘肅屬於經濟不發達地區,很多小攤販、小餐館、小作坊都是小本經營,一共才幾千塊的家當。對於他們,即便開出5萬元的罰款也不可能執行到位,基層監管人員行政處罰執行難度很大。”5月4日,在座談會上,臨夏市相關負責人建議,細化食品安全行政處罰條款,解決食品安全行政處罰執行難的問題。而他的看法也非常具有普遍性,在此次甘肅執法檢查過程中,幾乎所有縣鄉基層的執法人員都有這種擔心和顧慮。

  “三小”呈現多小散低特點

  跟隨檢查組,記者發現,牛肉拉面、麻辣燙等小吃遍布甘肅城市鄉鎮的街頭巷尾,這些特色食品由於成本低廉、經營形式和地點靈活、貼近群眾,一到飯點兒,客源不斷,生意都不錯。

  我國小食品生產經營單位業態種類繁多,為便於准確理解和貫徹新食品安全法的立法精神,從食品生產經營消費整個鏈條上來看,一些小型業態被概括為“小作坊、小攤販、小餐飲”,簡稱為“三小”。

  “一些富有傳統或地域特色的‘三小’,深受人民群眾喜愛,對於方便和豐富人民群眾飲食生活,增強民族文化自信具有重要意義。”陪同此次執法檢查的國家食品藥品監管總局副局長滕佳材向記者介紹說,“三小”在社會經濟文化發展中所發揮的重要作用,與廣大人民群眾的切身利益和日常生活息息相關,尤其在一些經濟欠發達地區,投資少、成本低、工作技能簡單、數量眾多的“三小”,不僅能夠擴大就業,還能促進創業,是農村富余勞動力、城市失業人員、就業困難人員等就業創業的重要領域。絕大多數“三小”經營者和消費者都是低收入人群,“三小”是低收入人群謀求生計、養家糊口的重要途徑,也是促進休閑農業和鄉村旅游業發展,發展特色農產品加工業、農村服務業,扶持一村一品、一鄉(縣)一業,帶動農民就業致富的重要途徑。

  但在充分肯定“三小”重要價值的同時,也要看到,近年來不少食品安全違法案件、突發食品安全事件也都與“三小”有或多或少的關聯。由於多種原因,我國“三小”呈現多、小、散、低等顯著特點:

  一是數量多。有資料顯示,國家質檢總局曾經對全國小作坊作過一個初步統計,大約有40余萬戶﹔二是規模小。大多數小作坊都是10人以下,小攤販和小餐飲絕大多數都是“夫妻店”,人數較少﹔三是分布散。各地存在大量的“三小”食品生產經營形式,廣泛分布在農村街巷、城鄉接合部和城市街區﹔四是層次低。目前,“三小”產業基礎薄弱,經營環境較差,設施設備簡陋,生產工藝落后,管理體系不健全,其從業人員文化水平普遍較低,很多不掌握基本的食品安全操作技能,不具備相應的法律知識,不熟悉食品生產經營者應當具備的義務,這給食品安全帶來較大的風險和隱患。

  此外,“三小”問題還涉及民族習慣、民俗風情、城市市容管理、道路交通秩序,甚至涉及社會穩定,這些給立法及日常監管帶來一定的挑戰。

  “隨著社會對食品安全要求的高度重視,傳統‘三小’帶來的一些食品安全隱患逐步顯現出來,解決這一問題是一項長期、艱巨、復雜的任務,不是短時期一下子就能實現的。”滕佳材說,因此,對於“三小”的治理需要以食品安全問題為重點,統籌考慮政治、經濟、法律、社會、文化、環境等各個方面因素,實行綜合施策、社會共治。

  地方立法進程亟待加快

  據了解,新的食品安全法對食品生產加工小作坊和食品攤販等的主要規定有以下兩條:

  第三十六條規定:食品生產加工小作坊和食品攤販等從事食品生產經營活動,應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求,保証所生產經營的食品衛生、無毒、無害,食品藥品監督管理部門應當對其加強監督管理。

  縣級以上地方人民政府應當對食品生產加工小作坊、食品攤販等進行綜合治理,加強服務和統一規劃,改善其生產經營環境,鼓勵和支持其改進生產經營條件,進入集中交易市場、店鋪等固定場所經營,或者在指定的臨時經營區域、時段經營。

  食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。

  第一百二十七條規定:對食品生產加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰,依照省、自治區、直轄市制定的具體管理辦法執行。

  據權威人士透露,考慮到新食品安全法法律責任追究的起點都比較高,為確保法律的操作性,在立法過程中,相關部門就“三小”的處罰達成共識,增設了第一百二十七條,即“對食品生產加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰,依照省、自治區、直轄市制定的具體管理辦法執行”。也就是說,對於“三小”的處罰應當依據地方立法進行處理。

  為進一步擴大食品安全地方立法的主體,新食品安全法還將原法規定的“食品生產加工小作坊和食品攤販的具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定”修改為“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市依照本法制定”,將食品安全地方立法的授權從省級人大常委會擴展到省級人民政府。

  值得一提的是,根據立法法第六十二條的規定,法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的,有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定。有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的,應當向全國人大常委會說明情況。

  這就意味著,省、自治區、直轄市應當在新食品安全法施行之日起一年內出台相關的地方性法規或者政府規章,也就是截止日期到2016年9月30日。但記者了解到,目前各地的立法進程並不十分理想。截至目前,新食品安全法頒布后,僅有陝西、內蒙古、廣東、河北、江蘇五省區出台了“三小”的地方立法(其中河北、江蘇是上個月剛剛完成)。

  顯然,為引導和規范“三小”依法規范經營,防范食品安全風險,必須要加速地方立法進程,確保在今年10月1日前出台食品安全條例,實現對“三小”的食品安全監管有法可依。

  監管“三小”考驗立法智慧

  在過去的分段監管體制下,由於職責不清,相關部門互相扯皮推諉,導致長期以來“三小”成為監管盲區。為了進一步明確監管職能,新食品安全法特別明確規定,食品藥品監督管理部門應當對食品生產加工小作坊和食品攤販等進行監督管理。這也就是說,食品藥品監管部門是“三小”食品安全監管的主要執法職能部門。然而地方性法規遲遲不能出台,給“三小”的監管工作帶來很大難題。基於此,作為主管部門,去年12月,國家食藥監總局召開了全國食品安全地方立法工作座談會,專門針對“三小”的地方立法對省級食藥監主要負責人進行培訓,會上還邀請了全國人大常委會法工委行政法室的負責人對新食品安全法中涉及“三小”的立法精神和內容作出詳解,以期推動地方“三小”立法盡快出台。

  根據新食品安全法關於“三小”法律責任的立法精神,新出台的地方立法都因地制宜地設定了法律責任。也就是說,各地食品安全地方立法法律責任的設定可以根據食品安全法的授權,根據轄區“三小”實際情況、經濟發展具體狀況予以確定,確保法規的規定能夠落到實處。

  由此也出現一個問題,新舊食品安全法都沒有對食品生產加工小作坊的定義和范圍作出規定,這就成為地方立法無法回避的一個問題。食品生產加工小作坊和食品攤販等點多面廣,各地差異很大,盡管食品安全法對食品生產加工小作坊和食品攤販也提出了一些具體的要求,但仍需要地方根據本地情況,制定具有地方特色、操作性強、能夠解決實際問題的管理辦法。

  有業內人士建議,在未來的地方立法中,立法者必須要考慮食品安全法的哪些規定適用於食品生產加工小作坊和食品攤販,即地方立法要處理好與食品安全法的關系。食品安全法關於食品生產經營的主體用了兩個概念,一個是“食品生產經營企業”,另一個是“食品生產經營者”。據統計,前者在食品安全法中出現了11處,而后者出現了42處。應當說食品安全法中所有對食品生產經營者的要求,都包括食品生產加工小作坊和食品攤販。比如,食品生產經營者應當按照食品安全國家標准使用食品添加劑。再比如,食品生產經營者應當建立並執行從業人員健康管理制度。患有國務院衛生行政部門規定的有礙食品安全疾病的人員,不得從事接觸直接入口食品的工作。

  “從根本上講,生產經營場所不符合規劃要求,生產經營條件較差,從業人員食品安全專業素質不強、法治意識不足等問題都屬於‘三小’發展中的問題。提高食品安全保障水平,需要妥善處理‘三小’發展與食品安全監管的關系,需要縣級以上人民政府從規劃、財政、稅收、行政管理等方面予以幫扶,提升產業發展水平,強化教育培訓,需要在發展中解決發展中的問題。當然,監管部門要同時做好監管工作。”滕佳材建議在下一步的地方立法工作中,各地應認真貫徹分類監管的原則,確保有限的行政資源用在監管工作的刀刃上,對故意違法行為,要保持高壓態勢,嚴厲打擊﹔對由於客觀原因生產經營條件達不到要求的行為,應當強化教育和引導功能,先責令改正,拒不改正的,再予以處罰。

  “徒法不足以自行”。立法雖完美,但如果不能做到廣而致知、普遍尊崇、嚴格執行,也無法達到預期的效果。新食品安全法發揮出威力,對“三小”的監管真的做到抓鐵有痕,地方性立法的出台急迫而關鍵。

  “飛行檢查”動真格

  □ 本報記者  朱寧寧

  5月5日 甘肅定西 晴

  一大早,執法檢查組就從蘭州出發,今天的目的地是100多公裡之外的定西。一個多小時車程之后,檢查組馬不停蹄檢查了一家生產經營企業,又到一鄉鎮食藥監所了解情況,很快就到了中午近12點。沒曾想,在去吃飯的途中,車輛又毫無預警地停在了路邊一家清真羊肉面店門口。全體檢查組成員呼啦啦進到店裡。

  看到突然間涌進來一堆人,正在店裡招呼客人的東鄉族老板有點兒不知所措。當被告知是來檢查食品安全法實施情況時,老板一邊拿出一摞檔案發票,一邊連聲說:“有,都有,我這裡都全全的。”

  在各種票據當中,執法檢查組成員一眼就看出了問題,在生產經營許可証上,經營范圍明確寫著:不含涼菜。然而在櫃台一側,赫然擺著數種涼拌菜。顯然,這是超范圍經營,是不允許的。這種不具備涼菜制作條件的飯店如果出售涼拌菜,就會存在很大的食品安全風險隱患。

  問題雖然有,但整體情況卻不錯。后廚的衛生情況良好、牆上的餐飲服務食品安全信息公示欄很規范,從業人員的各種証件也都齊備。在詢問了幾位從業人員關於食品安全法的一些問題后,檢查組急匆匆地離開。一個臨時抽檢任務就此完成。

  “這就是我們業內俗稱的‘飛行檢查’,就是在被檢查單位不知曉的情況下隨機臨時進行的檢查。”陪同此次執法檢查的國家食藥監總局法制司副司長陳谞告訴記者,飛行檢查的特點就是突然性和震懾性,目的就是為了了解被監督對象的真實情況,發現其需要改進的問題。

  細細算來,在重慶、在甘肅,像這樣的“飛行檢查”,記者跟隨的這路全國人大常委會食品安全法執法檢查小組,一路上就至少進行了4次。突擊檢查的好處顯而易見,既可以避免某些形式主義的東西,也可以發現被檢查對象的實際情況,從而真正讓執法檢查的監督效果顯現。執法檢查組的敬業認真讓人印象深刻。

  不走過場,注重實效,執法檢查組工作越發細致,監督效果也越發給力!(記者  朱寧寧)

(責編:劉茸、張雨)

我要留言

進入討論區 論壇

注冊/登錄
發言請遵守新聞跟帖服務協議   

同步:分享到人民微博  

社區登錄
用戶名: 立即注冊
密  碼: 找回密碼
  
  • 最新評論
  • 熱門評論
查看全部留言