如何用好地方立法權

　　2015年3月，十二屆全國人大三次會議表決通過的關於修改立法法的決定，明確規定將地方立法權擴大到所有設區的市，並由省級人大常委會確定新獲得立法權的設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間。

　　此后，各省、自治區人大常委會紛紛作出決定，確定本省內設區的市州在本行政區域可以就城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。這些決定的出台既是對黨的十八屆三中、四中全會精神的貫徹落實，也是建設中國特色社會主義法治體系的重大舉措，同時也給設區的市的工作帶來了新的挑戰和機遇。

　　如今，一年時間過去了，從目前已取得地方立法權的地方實行情況來看，仍然呈現出這樣或那樣的問題，有待進一步改進。

　　立法是一項政治性、專業性、技術性很強的工作。開展地方立法，對於絕大多數設區的市是一個全新的工作領域。為實現科學立法、民主立法，確保地方立法質量，當前要切實做好各方面的准備工作。

　　一是推動設區的市行使地方立法權要實事求是，不能搞“一刀切”。

　　設區的市立法工作政治性、專業性強，不能急於求成，既要爭取盡早使設區的市行使地方立法權，又要實事求是地考慮各市的立法需求和立法能力，不搞“一刀切”。全國人大常委會法制工作委員會主任李適時表示，立法法將確定設區的市開始制定地方性法規的步驟和時間授權省區人大常委會，一般先期確定行使立法權的設區的市應當在人口數量、地域面積、經濟社會發展情況方面排名靠前。“當然，這一標准也不是絕對的，有的地方雖然人口不多、面積不大、經濟社會發展水平一般，但有一些特殊問題急需通過立法解決，並且在立法機構設置、人才儲備等方面已滿足進行地方立法的需要，也可以先期確定其開始行使立法權。”

　　二是地方立法權要明晰權限，防止越界，不能越“紅線”。

　　立法權的收與放，會不會又陷入“一收就死，一放就亂”的怪圈？中國人民大學教授朱力宇認為，防止地方立法權被濫用，最重要的還是要堅持我國施行多年的地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的原則，“地方下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規范之間也應當保持和諧統一，這是維護國家法制統一的必然要求。”除了堅持“不抵觸”原則以外，全國人大法律委員會主任委員喬曉陽還提醒，地方立法還要注意防止地方保護主義和部門利益法制化。他認為，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象讓一些立法實際上成了一種利益博弈，這與法治格格不入，必須從立法源頭上防止。對此，黨的十八屆四中全會決定也指出，要“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”。

　　三是進一步提高對地方立法初衷的認識。

　　立法權突然降臨地方，尚未被地方所充分了解，不少人認為地方立法將賦予地方政府更大的權力。這種理解，誤讀了地方立法的初衷。地方立法是限制和規范地方政府的權力，讓地方政府在上位法缺位的情況下，在地方性法規或者地方政府規章的框架內行使權力，杜絕地方政府印發紅頭文件自設行政權力的違法現象，從而使地方政府更加規矩。所有國家公職人員特別是地方政府決策層都要讀懂這一地方立法的初衷，從一開始就杜絕利用地方立法謀求政府擴權部門爭利的念想，讓地方立法朝著正確的方向發展。

　　四是進一步明確地方立法的立法需求。

　　根據修改后的立法法規定，設區的市的立法權僅限於城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面的事項，這些事項如果有上位法規范，就依上位法﹔如果沒有上位法規范，就應進行地方立法。因此，有必要對這些事項進行梳理，找出需要規范而又沒有上位法的情形，制定立法規劃和立法計劃，逐步填補立法空白。

　　修改后的立法法明確規定，將地方立法權擴大到所有設區的市。圖為2015年3月11日，全國人大法律委員會召開全體會議，根據十二屆全國人大三次會議各代表團的審議意見，對立法法修正案草案進行統一審議。攝影/沈伯韓

　　不同的地方會有不同的情況，但大氣污染、交通擁堵、泊位緊張已經構成困擾許多地方既普遍又突出的問題。地方立法應該在不重復上位法的前提下，優先考慮解決這些迫在眉睫的問題，凸顯地方立法對城市管理和環境保護的推動促進作用。

　　五是進一步明確區分好地方立法的立法主體。

　　地方立法的主體包括設區的市的人大、人大常委會和政府。這三個立法主體的立法職能不一樣，在區分這三類立法主體的職能時，應明確一點，即對立法起主導作用的是人大，以真正體現權力來自於人民的宗旨。因此，原則上能由人大立法的，就不由人大常委會或者政府立法。對一些次要性的事項，才可由人大常委會制定地方性法規﹔在來不及制定地方性法規的緊急情況下，才能制定地方政府規章，施行兩年后要麼制定地方性法規，要麼廢止。地方立法，是一件非常嚴肅和嚴謹的事情，應盡量減少政府立法，以避免政府既當制定者又當執行者的情況﹔還應盡量減少人大常委會立法，以避免少數人湊在一起一舉手就通過的粗糙立法。

　　六是要加強立法制度和規劃建設。

　　建議全國人大常委會法制工作委員會要加強對各地開展這項工作的業務指導，明確要求各地在正式啟動立法工作之前，必須制定和修改立法程序、立法技術規范及相關的立法工作制度，建立立項起草、調查研究、征求意見、評估論証、立法協商等立法工作機制，為立法工作的實施提供制度保障。同時，進一步要求各地必須加強立法規劃建設。立法規劃是享有立法權的國家機關根據經濟社會發展的需要，遵循立法規律的要求，對未來一段時間的立法所進行的科學設想和安排，是立法准備的重要內容。設區的市人大常委會要在認真開展立法項目建議征集、立法項目初步論証與篩選及征求意見等方面工作的基礎上，科學編制立法規劃。編制立法規劃時，應重點突出，統籌兼顧﹔立法項目的選擇應適應改革、發展、穩定的需要，而且立法條件基本成熟。立法規劃草案主要包括立法規劃的指導思想、基本任務、擬制定法規和法規草案的起草機構等內容。立法規劃草案編制后，由主任會議進行討論，提請常委會會議審議通過，報省人大常委會備案和同級黨委批准實施，為立法工作起好步打下良好的基礎。

　　七是立法能力和隊伍編制問題是當前制約地方立法工作的一個瓶頸，必須加強立法人才隊伍建設。

　　立法能力是行使立法權的前提，也是設區的市行使好立法權的核心和關鍵因素。從目前情況看，因設區的市立法隊伍弱，沒有人才儲備，立法工作制度機制不健全，開展地方立法起步困難，容易導致制定出來的法規不能完全符合科學立法、民主立法的要求，也難以抵御部門利益法制化的傾向，因而在立法質量上面臨的考驗更多，壓力更大，任務也更艱巨。因此，迫切需要解決好三方面問題：一是設置立法機構。根據立法法和有關地方性法規的規定及有關精神，設區的市人民代表大會應當設立法制委員會，作為依法統一審議法規案的專門委員會﹔設區的市人大常委會應當設立法規工作委員會，作為常委會承辦立法具體事務的工作機構﹔設區的市人民政府也將開始制定地方政府規章並承擔部分地方性法規草案的起草任務，其法制工作機構和相關的職能部門也應當配置承擔立法工作的科室。二是配備立法人員。立法是一項很復雜的工作，需要配備符合立法工作要求的立法專業人才和人員。從工作實際出發，法律賦予設區的市立法權限有三類事項，每類事項均應當配備專門的工作人員，同時對政府規范性文件進行審查和立法綜合協調等方面也需配齊專業工作人員，保証順利開展立法及相關工作。三是組織業務培訓。設區的市人大及其常委會立法機構和政府法制工作機構在配齊有關工作人員的同時，還要採取多種途徑和方式，加強對人大常委會組成人員、人大代表和立法工作人員立法業務知識培訓，盡快提高其立法工作方面的素質和能力，以適應立法工作的需要。

　　（作者系全國人大代表、湖北省人大常委會副主任）