依法治理城市，尚缺一部城市管理法

　　城市管理的新聞,總是能夠成為輿論熱議的焦點。

　　田先生在北京市海澱區夏霖園小區設置了一處類似於車棚子的“鐵皮盒子”,后被城管強拆,田先生因此將城管訴至法院。近日,海澱區人民法院對此案作出一審判決,認定城管的強拆行為沒有獲得區政府部門的批准,與法定程序不符,判決海澱城管局的強拆行為違法。

　　6月16日,北京市政府新聞辦召開發布會稱,為加快推進“大城管”改革,北京城市管理委員會將於7月底前組建完成,這一新機構在整合現在市政市容委的全部職責之外,還會接手北京市發改委、水務局等委辦局的一些相關職能,作為北京市城市管理主管部門。

　　無論是問題引起的糾紛,還是針對問題的改革,都有著同一個聚焦點——城市管理。

　　中國政法大學副校長馬懷德近日在接受《法制日報》記者採訪時認為,目前,城市管理執法體制在規范化、法治化方面依然存在較大缺陷,既有的諸多體制性問題阻礙了城市管理工作的順利開展,制約了城市的健康發展和城鎮化進程的推進。

　　“深入推進城市執法體制改革,改進城市管理工作,應當以法治化、規范化為切入點,著力解決阻礙制度有序運行的諸多問題。”馬懷德說。

　　全國政協委員、重慶市政協副主席李鉞鋒在接受記者採訪時同樣指出,制定一部城市綜合管理法律,使城市管理有章可循、城市執法有法可依,是有效化解城市管理難題的根本路徑,可以構建城市綜合管理法治化新格局。

　　地方政府立法需求迫切

　　今年5月召開的中共北京市委十一屆十次全會通過了《中共北京市委北京市人民政府關於全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》,將組建北京城市管理委員會作為其中的重點內容。

　　《法制日報》記者梳理資料后發現,在最近一個月,全國已有多個地方在城市管理依法治理上進行探索。

　　5月27日,中共雲南省委、雲南省人民政府在發布的《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的實施意見》中明確,要推進依法治理城市,形成覆蓋城市規劃建設管理全過程的地方性法規制度體系。

　　6月13日,山西省政府辦公廳在發布的《山西省開展城市執法體制改革改進城市管理工作推進方案》中提出,要在2016年先行開展基礎性工作和試點工作,到2020年,全面形成城市管理法規體系基本完善的新格局。

　　6月14日下午,山東省住建廳在新聞發布會上表示,將組織編制《山東省城市管理導則》,促進市政公用設施養護、園林綠化、市容環衛等各項城市管理工作細化、具體化、可考核化。

　　在此之前,地方政府也一直在探索城市管理立法,如重慶市出台《重慶市市容環境衛生管理條例》《重慶市市政設施管理條例》等。

　　盡管地方立法能夠在一定程度上解決城市管理中存在的問題,但在專家看來,這樣的做法仍然不能從根本上解決。

　　“部分地方政府對城市管理法律法規的需求極為迫切,制定頒布了一批城市管理相關的地方性立法,取得了一定效果,但依然存在立法質量不高的問題。在新修訂的立法法賦予設區的市地方立法權的情況下,地方政府在開展大規模立法活動的過程中同樣需要一部全國性城市管理法律對地方立法進行指導,以保障立法質量。”馬懷德在接受記者採訪時說。

　　馬懷德指出,目前,城市管理綜合行政執法領域的立法工作遠遠滯后於實踐的需要。國家層面缺少專門的城市管理法對城市管理作出宏觀、統一指導,法律體系不完善、配套措施不健全的問題極為突出。

　　“盡管地方立法對城市管理行政執法進行了一定程度上的規范和保障,但由於地方性法規或規章的法律層級不夠,且本身已無法滿足城市快速發展帶來的城市管理新問題,因此迫切需要一部國家層面的城市管理法進行統籌規范。”李鉞鋒說。

　　管理體制不順制約工作

　　地方政府對於城市管理法律法規迫切需求的背后,是城市管理中存在的體制機制沒能厘清、協調機制不夠健全、行政執法不夠規范等諸多問題。

　　李鉞鋒認為,當前城市管理的體制機制一直沒能厘清,由此導致的職能范圍不夠明確、機構設置混亂、管理缺乏長效機制等問題極為突出。馬懷德同樣指出,管理體制不順已經成為制約城市管理執法工作有序開展的最突出問題,要想改革城市管理執法體制,首先必須理順管理體制。

　　城市管理工作涉及社會生活的方方面面,城市管理自然也會涉及多個部門,如佔道擺攤,涉及城市管理部門、工商、食品藥品監督、衛生、環保等多部門﹔建筑渣土運輸管理,涉及市政部門,還涉及城鄉建設主管部門、公安交通管理部門、交通運輸部門等。

　　然而,相應的具體管理范圍卻一直未能明確,由此導致的多頭管理和機構設置混亂的現象並不少見,權力交叉、權責不清、各自為政的情況,不僅不利於行政效率的提升,而且不利於建立長效的管理機制。

　　“目前,在城市管理出現問題時,大都採取臨時綜合整治的措施,往往形成‘出現問題—綜合整治—又出現問題’的惡性循環,管理的成本高、效率低,治標不治本,反復性較大,管理效果難以持續。”李鉞鋒認為,管理缺乏長效機制,是城市管理效果難以持續的重要原因。

　　現代城市管理是一項綜合性事務,管理對象的復雜性與廣泛性,不僅需要對多個部門的責任進行明確界定,同時也要求相關職能部門必須協調合作、共同管理。然而,在我國的城市管理中,這種協調機制仍然不夠健全。

　　為了解決多頭執法、重復執法等問題,自1997年開始,各城市相繼展開了以相對集中行政處罰權、強制權為中心的城市管理綜合執法體制改革。盡管這種制度在一定程度上有著提高行政效率、降低行政成本、減少職權沖突和責任推諉的成果,但仍然不足以構建一個良好的協調機制,職責邊界不清、管理方式簡單、服務意識不強、執法行為粗放等問題仍然飽受詬病。

　　“由於缺乏統一規范和統一指揮,部門協調機制不暢成為困擾城市管理工作的一大難題。一是協調難度大,如市政、公安、交通、規劃、民政等相關部門為平級單位,各有主管事務,在城市管理中相互協調困難,難以發揮合力。二是責任分配不明,相關部門之間缺乏長效的聯動協調與信息共享機制,往往在聯合執法時才進行臨時的協調分工。”李鉞鋒分析。

　　沒能厘清的體制機制和不夠健全的協調機制,出現混亂的行政執法也就變得不再奇怪。

　　李鉞鋒認為,無論是執法范圍還是執法程序,都需要進一步規范。

　　“各地的執法范圍五花八門,對執法的叫法不一,如城管執法、綜合執法等。與此同時,在執法程序方面,各地城市管理執法的服裝、法律文書等不盡相同,執法的權威性受到影響。”李鉞鋒指出。

　　“執法程序的不規范,同樣不利於執法隊伍的建設。當前的執法保障仍然欠缺,地方普遍對執法隊伍建設重視不夠,執法人員嚴重不足,有的地方執法人員和協管人員的比例達1:12,執法隊伍淪為‘雜牌軍’,執法人員的后勤保障及待遇也有待提升。”李鉞鋒說。

　　明確城市管理職權范圍

　　目前,我國城市病現象凸顯、城市管理水平不高,制定一部城市綜合管理的法律,使城市管理有章可循,城市執法有法可依,是有效化解城市難題的根本路徑,可以構建城市綜合管理法治化新格局。

　　“城市管理,特別是市政執法,是行政執法權力譜系中的重要環節,直接體現地方法治建設的成效,直接影響公民的人身權、財產權,因此城市管理應該以合法性為基礎。依法行政的前提是有法可依,制定城市管理法勢在必行。”李鉞鋒直言。

　　不僅如此,無論是推進新型城鎮化,還是適應現代城市管理,都需要統一的城市管理法律來統籌規范,既提前預防城市病等問題的出現,又提升城市管理的效率和效果。

　　在李鉞鋒看來,既然上述問題在城市管理中最為突出,在城市管理法的制定中,就應將城市管理協調機構、城市管理的職權范圍和城市管理的程序規范等方面作為重點予以明確。

　　要想改革城市管理執法體制,首先必須理順管理體制,而這也正是立法需要解決的首要問題。

　　理順管理體制,就需要在立法中明確城市管理的職權范圍,包括明確城市管理的屬地原則和明確市政管理的職權劃分。

　　“在明確市政管理的職權劃分時,一方面是縱向職權劃分,如對省(直轄市)、市、區(縣)等市政部門職權需進行規定,另一方面是橫向職權劃分,即市政部門與其他同級相關部門的職權劃分,重點解決職權交叉的問題。”李鉞鋒建議。

　　除了管理體制需要理順,協調機制不夠健全,也是一直困擾城市管理的難題。城市管理內容廣,涉及部門多,往往需要統籌行政管理資源和社會資源,以解決跨行業和職能界限的問題。

　　李鉞鋒建議,在立法中明確城市管理協調機構,可考慮建立城市管理協調機構,由政府領導牽頭,下設辦公室,作為城市管理的高規格、高級別的議事協商機構,形成協調統一、決策科學、執行高效、監督有力的體制機制。

　　城市管理既要有宏觀層面上體制機制的設計,又要有微觀層面上管理程序的規范。因此,城市管理立法在明確城市管理的職權范圍和城市管理協調機構的同時,還要明確城市管理的程序規范。

　　李鉞鋒建議,城市管理法對兩類程序予以規范:

　　一是數字管理程序,城市管理法應對案件的受理、分派的依據與過程、案件處理的反饋與追責等程序性問題予以規范。確立數字化管理的責任區網格化機制,落實網格管理人員、管理內容、管理責任和管理時限等。

　　二是行政執法程序。城市管理法應當對涉及協調執法的事由、管理信息的共享、執法責任的分配等內容作出規定。同時針對流動攤販管理難等某些具體情況,對簡易程序使用對象、范圍、流程等問題進行規定。

　　有效的社會參與機制與考核監督機制,對於城市管理的良好運行至關重要。

　　“一方面,明確社會參與方式,如可以探索組建以離退休職工、人大代表、政協委員等為成員的社區城市管理代表大會。另一方面,明確監督考核機制,確立城市管理考核制度,對考核主體、對象、事項、標准、方式、權重、問責等內容進行規定,確立公平、公正的目標考核體系。”李鉞鋒建議,城市管理法應當明確作出相應的規定,以保証城市管理的參與和監督。（記者　　蒲曉磊）