陳吉寧：我國自然保護區保護與開發矛盾突出

人民網北京6月30日電（楊孟辰）今日下午，受國務院委托，環境保護部部長陳吉寧在十二屆全國人大常委會第二十一次會議上做自然保護區建設和管理工作情況報告。他指出，當前自然保護區保護與開發矛盾突出。

報告顯示，自1956年建立第一處自然保護區以來，我國已基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區體系。我國自然保護區分為國家級和地方級（含省、市、縣三級）。截至目前，全國已建立2740處自然保護區，總面積147萬平方公裡，其中陸域面積142萬平方公裡，約佔我國陸地國土面積的14.8%。環境保護法、森林法、草原法、海洋環境保護法和野生動物保護法等10多部相關法律明確要求對自然保護區進行保護。全國超過90%的陸地自然生態系統都建有代表性的自然保護區，89%的國家重點保護野生動植物種類以及大多數重要自然遺跡在自然保護區內得到保護，部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復。國家級自然保護區均已建立相應管理機構，多數已建成管護站點等基礎設施。

陳吉寧指出，當前，我國仍處在工業化、城鎮化快速發展階段，生態環境保護壓力依然很大，自然保護區在建設和管理中還存在一些問題，面臨嚴峻挑戰。

一是保護與開發矛盾突出。自然保護區大多處於老少邊窮地區，經濟發展、生態保護、脫貧攻堅任務繁重。有的地方為追求經濟利益，多次不合理調整、甚至撤銷自然保護區﹔一些地方在自然保護區內，甚至在核心區和緩沖區內盲目開發建設，導致生態系統“碎片化”，影響了自然保護區生態功能和價值。部分建立時間較早的自然保護區將一些村鎮、農田、工礦企業劃入其中，制約了自然保護區健康發展。

二是管理機制有待健全。有的風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園與自然保護區交叉重疊，存在多頭管理等問題。一些自然保護區按照行政區界劃建，導致同一生態系統內分設不同的自然保護區，影響了生態系統完整性。部門間的協作配合還需進一步加強。多數自然保護區管理機構集行政、事業和企業職能於一身，政企不分、事企不分。現有法律法規對自然保護區的一些規定過於原則，操作性不強，處罰標准偏低。

三是基礎工作比較薄弱。大部分省級以下自然保護區機構建設不能滿足實際需要，有的甚至沒有專門管理人員。部分地方對國家級自然保護區的生態保護補償資金尚未到位，一些自然保護區運行管理經費不足，相關支持資金分散。部分自然保護區還沒有建立完善的科研監測系統，或僅開展了部分科研監測內容。還有不少自然保護區的土地權屬問題沒有得到有效解決，勘界立標等工作尚未全面完成。

四是區域布局尚需完善。與陸地生態系統相比，水生生物和海洋生態系統保護不足，包括海洋類型自然保護區在內的海洋保護面積約佔我國主張管轄海域面積的4%，距《生物多樣性公約》提倡的到2020年10%的目標仍有明顯差距。一些生物多樣性豐富的地區還沒有建立自然保護區。

據陳吉寧介紹，“十三五”期間，環保部門將堅持保護優先、自然恢復為主，以提高管理水平和改善保護效果為主線，以防止不合理的開發利用為重點，注重改革創新，嚴格執法監管，推進自然保護區建設和管理從數量型向質量型、從粗放式向精細化轉變，大力推進自然生態系統保護與修復。

一加強法制建設。積極配合做好自然保護區相關立法工作。研究完善不同類型自然保護區管理辦法、自然保護區土地管理辦法，加快制定自然保護區降級退出機制、促進水生生物和海洋生態系統自然保護區建設等方面的規章和制度。督促指導有關省份結合實際制定完善自然保護區地方法規，鼓勵針對保護對象特殊、生態功能重要的自然保護區制定專門規章，推進“一區一規”。

二深化體制改革。積極推進三江源等國家公園體制試點，形成符合我國國情的自然保護地分類體系和管理體制，逐步解決多頭管理、碎片化等問題。落實領導干部自然資源資產離任審計試點方案，嚴格執行生態環境損害責任追究制度，強化環境保護督察，督促地方政府和相關部門落實自然保護區管理主體責任，進一步明確自然保護區管理機構的性質和職責定位。科學劃定生態保護紅線，將各級各類自然保護區納入紅線范圍。加快構建自然資源資產產權制度，健全自然保護區生態保護補償機制，有效調動各方面積極性，形成“政府主責、部門協同、社會監督”的管理格局。

三夯實基礎工作。建成國家級和省級自然保護區天地一體化監測核查體系，健全自然保護區生態監測網絡。規范和強化自然保護區科學考察和管理評估工作，繼續開展資源本底、生物多樣性、外來入侵物種、保護績效和管理機構狀況等調查評價。加強自然保護區基礎數據匯總、分析和整合，構建自然保護區信息化管理平台。督促有關地方加快健全自然保護區管理機構，加強人員和經費保障，強化一線科研監測工作﹔明確自然保護區及其功能區范圍，加快進行勘界立標，完善區界標識和警示設施。

四實施綜合治理。積極實施生物多樣性保護重大工程以及濕地保護與恢復、瀕危野生動植物搶救性保護等山水林田湖生態工程。優化和整合相關財政資金，加大支持力度。強化自然保護區規范化建設，優先建立一批水生生物和海洋類型自然保護區，加強保護小區和保護區群建設，對居住在自然保護區核心區與緩沖區內的居民有序實施生態移民。構建相鄰自然保護區間的生態廊道，健全生物多樣性保護網絡，全面提升各類生態系統穩定性和生態服務功能，筑牢生態安全屏障。

五嚴格監督管理。定期開展自然保護區監督檢查，對國家級自然保護區每年開展兩次遙感監測，對省級自然保護區每年遙感監測一次，重點區域加大遙感監測頻次。提高涉及自然保護區建設項目的准入門檻，制定負面清單，強化規劃環評約束，細化項目環評要求。嚴肅查處各類違法行為，採取約談、挂牌督辦、曝光等手段，強化問責監督。組織開展自然保護區內人類活動排查，規范旅游等開發活動，對存在的問題進行治理整改。加強信息公開，引導公眾參與自然保護區監管，研究建立自然保護區公共監督員制度。