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建議完善環保領域司法解釋

全國人大常委會專題調研報告直指環境訴訟“四難”等問題 

2016年07月12日09:20    來源:法制日報     手機看新聞

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全國人大常委會今年組成調研組專題調研水污染防治法實施情況。調研報告認為,按照新環保法的要求和國務院水污染防治行動計劃的統一部署,國務院有關部門和各級政府高度重視水污染防治工作,對照去年全國人大常委會水污染防治法執法檢查報告、專題詢問及審議提出的意見和建議,認真進行整改,水污染防治工作取得積極進展,但仍然存在農業和農村水污染問題未得到有效遏制、飲用水安全保障尚有薄弱環節等問題。

根據全國人大常委會2016年監督工作計劃,今年4月至5月,全國人大常委會組織開展水污染防治法實施情況專題調研,由全國人大環資委負責組織和實施。這是去年水污染防治法執法檢查的后續跟蹤調研,目的是督促國務院及其有關部門認真落實全國人大常委會水污染防治法執法檢查報告、專題詢問及審議意見提出的意見和建議。調研組對安徽、江西、福建等省進行了跟蹤調研,同時委托遼寧省、吉林省、浙江省、山東省、廣東省、雲南省人大常委會對本行政區域內水污染防治法的貫徹實施情況進行專題調研,以全面了解和掌握各地貫徹實施水污染防治法的情況。

調研期間,調研組聽取了有關省市政府工作情況匯報,召開座談會與有關部門和企業人員等深入交流,重點就地方政府和企業水污染防治工作責任的落實情況,飲用水安全保障、城鎮污水處理設施建設與運行、農業和農村水污染防治面臨的主要問題,流域管理機制體制、生態補償制度建設和落實情況等進行了實地調研。

農村水環境改善不盡如人意

報告指出,農業和農村面源污染已成為水污染防治工作的突出短板,農村水環境改善仍不如人意。

表現為:大多數鄉鎮沒有生活污水處理設施,生活垃圾隨意排放傾倒﹔化肥、農藥不合理過量施用未得到有效遏制,農膜殘留和秸稈等廢棄物循環利用仍是工作難點﹔畜禽養殖規模化、集約化程度不高,禁養區、限養區、可養區“三區”規劃落實不到位,污染防治配套設施不完善、不到位、不運行等現象比較普遍,違法建設投產和超排直排等問題比較突出。農業和農村水污染防治工作未擺上應有位置,環保基礎設置建設未有大的改觀,監管體系滯后、監管能力不足、監管不到位問題較為突出,違法查處力度不足較為普遍。

報告建議從以下幾方面著手強化農業和農村水污染防治:一是將轉變農業發展方式作為防治農業面源污染的根本出路,嚴格控制農業用水總量,減少化肥和農藥使用量,加快農作物秸稈和農膜的資源化、循環化利用,遏制農業面源污染加劇的趨勢。二是加強畜禽養殖污染防治。提高畜禽規模化養殖比例﹔落實畜禽養殖禁養區、限養區、可養區“三區”規劃,確保畜禽養殖控制在環境承載力﹔推廣畜禽養殖、治污和資源綜合利用相結合的清潔生產模式,推進科學養殖、有效治污。三是推進農村環境綜合整治。因地制宜處理好農村生活污水和垃圾,加快人口集中和環境敏感地區鄉鎮污水集中處理設施建設,加大農村環境綜合整治力度。

強化飲用水安全全過程監管

報告顯示,我國飲用水水源地抗風險能力較差。許多地方飲用水源屬河流型,易受周邊環境及上游來水影響,特別是石油、化工等高風險污染行業沿江(河)布局,給水源地安全帶來較大隱患。有些地方水源地上游或周邊存在工業項目,部分水源地受面源污染影響較大。

此外,農村飲水問題仍然突出。報告顯示,部分農村人口以淺層地下水為飲用水,水質安全難以保証﹔部分地區超採地下水,出現區域性地下水位下降、地下水質劣化的問題。飲用水衛生檢測工作相對滯后,不少地方尚未對飲用水開展全項目檢測,部分地方檢測能力有限,達不到項目檢測指標要求。此外,飲水安全狀況信息公開落實不到位,按照“水十條”要求,飲水安全狀況信息應定期向社會公開,但不少地方未定期公開信息或信息公開不全面。

對於如何全力保障飲用水安全,報告給出了三方面的建議:一是嚴格執行飲用水水源保護區管理制度。組織開展飲用水源狀況評估,督促指導各地加快飲用水水源保護區劃分與調整工作,對保護區內存在的排污口等違法設施堅決取締,要加快推進城市備用水源建設,完善應急供水系統和風險掌控能力。二是強化飲用水安全全過程監管。完善從水源到水龍頭全過程監管機制,加強對地方各級政府及供水單位定期監測、檢測和評估本行政區飲用水水源、供水廠出水和用戶水龍頭水質等飲水安全狀況的監督檢查,督促地方各級政府按照“水十條”要求定期、全面向社會公開飲水安全狀況信息。三是加強農村飲水安全保障。加強農村分散水源地的監測與管理,嚴防水源污染﹔在有條件的地方要推進城鎮供水管網向農村延伸。

統一環境違法案件取証標准

報告指出,我國水污染防治長效機制還有待於進一步完善。環境行政司法協作有待進一步加強。環境行政執法與司法銜接程序方面的規定較原則,案件移送銜接程序較復雜﹔環境訴訟中立案難、取証難、勝訴難、執行難的問題較為突出。報告建議,加強環境行政司法協作,抓緊修訂環保部門移送涉嫌環境犯罪案件的有關規定,制定規范環境違法案件移送銜接程序的管理辦法,統一涉嫌環境違法犯罪案件的取証標准,進一步簡化案件移交程序。完善環保領域的司法解釋,加大法院對環境違法案件的強制執行力度。

報告還指出,環保監測機制尚需進一步理順。地方政府對本地區環境質量負責、領導干部環境審計及責任追究機制尚不完善。環保部門統一監管與各部門分工管理之間的職責劃分還不夠明確,環保部門“統一監管”易變成全部監管,分部門管理變成選擇性執法難以形成監管合力。環保執法監管任務日益繁重,但環保執法力量卻呈現出越往下執法力量越薄弱的倒“金字塔”狀,尤其是鄉鎮缺乏執法力量,難以滿足執法監管工作實際需要。

針對此,報告建議,進一步完善環保監管體制。按照新環保法和有關法律規定,著力完善環保部門統一監管、有關部門各負其責的環保監管體制,明確環保部門履行統一監管的手段和方式,督促各相關部門與環保部門建立權責匹配的聯動機制。強化基層環保監管能力建設,研究增設鄉鎮環保機構,下沉環保監管力量,實現執法監管全覆蓋。

值得一提的是,盡管地方上對生態補償的呼吁非常強烈,但是當前生態補償機制建設仍比較緩慢,關於初始環境權、生態效益及損益評估、補償標准等基礎性問題尚不夠明確。橫向補償比較薄弱,特別是跨省界橫向補償推進緩慢,補償投入力度不足,補償渠道有待拓寬。

鑒於此,報告建議,有關部門應當加快生態補償制度的頂層設計,採取橫向資金補助、對口援助、產業轉移等方式,加快建立健全生態保護補償機制,逐步擴大補償試點范圍,加大補償力度。

本報記者 朱寧寧

(責編:李楠楠、張雨)
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