地方立法權來了 設區的市如何立良法促善治

　　圖為設區的市立法工作座談會現場。　　□　本報記者　　蒲曉磊　　姜東良　　文/圖

　　“要想做好立法工作,用通俗的話來說,就是必須搞明白事兒、寫好字兒。”全國政協委員、全國人大常委會法工委原副主任闞珂說。

　　“明確立法界限、加強合法性審查、從本地需要出發,是設區的市在立法時應堅持的必不可少的原則。”中國法學會立法學研究會常務副會長、中國人民大學教授朱景文指出。

　　“設區的市要想用准用好立法權、促進實現良法善治,應當在‘准’字上多下功夫,做好精准立法。”全國人大常委會法工委研究室處長劉運龍認為。

　　“立法法對設區的市的授權,具有三位一體相互關聯的整體性,意在提高地方治理的法律能力和構建城鄉基層社區新的法律秩序,是法律對城市化進程和新農村發展的回應。”清華大學公共管理學院教授、政府研究所所長於安表示。

　　“為了做好新時期的地方立法,應當發揚工匠精神,實施精准立法。”天津大學法學院院長孫佑海稱。

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　　11月9日,由法制日報社與山東省威海市人大常委會聯合主辦的設區的市立法工作座談會在威海舉行,與會專家圍繞“用好地方立法權,促進實現良法善治”主題進行了座談。

　　在專家看來,要想實現精准立法,有三項原則必須堅持:把握立法權限、堅持地方特色、人大主導立法。

　　“突出立法過程的科學性,確保每一部法規的制定都站得住、行得通、真管用﹔突出立法內容的創新性,確保每一部法規的制定都具有鮮明的地方特色﹔突出立法主體的廣泛性,確保每一部法規的制定都能最大限度地凝聚社會共識。”威海市人大常委會常務副主任、市委政法委書記劉茂德坦言,專家們提到的三個原則,也是威海市在立法時所堅持的思路。

　　准確把握立法權限范圍

　　劉運龍認為,堅持依法立法,必須全面准確地把握立法法對設區的市的立法權限定位,這也是地方立法應當堅持的首要原則。

　　立法法規定,設區的市可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。

　　“設區的市立法要精准選項,就要正確理解和把握上述立法權限范圍,明確什麼法能立、什麼法不能立,根據本地實際的突出需要,確定具有針對性的立法項目。”劉運龍說。

　　山東大學(威海)法學院院長汪全勝認為,立法法所規定的立法權限范圍基本上局限於城市治理之內,符合中央和地方事權劃分的邏輯要求,但具體到立法工作中,則需要對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護的具體范圍作進一步解釋。

　　“對此,語義解釋的多樣性可能會導致不同理解。同時,設區的市地方立法權限還涉及到其與地方政府規章、省地方性法規的權限劃分問題。因此,對設區的市立法權限的准確理解和把握是設區的市開展地方立法首要研究和解決的問題。”汪全勝說。

　　山東省人大常委會法工委法制三處副處長田丙昆也認為,設區的市必須守住立法的底線,在權限范圍內立法。

　　“立法法第七十二條明確規定了設區的市的立法權限范圍,這是設區的市立法的底線。目前,在審查過程中,我們對有的法規項目是否在權限范圍內把握不准,特別是對城鄉管理的界限不好把握。”田丙昆說。

　　與會專家同時指出,設區的市在立法過程中,不僅要准確理解立法權限,還要堅持法制統一原則。

　　田丙昆認為,立法不僅要守住底線,還要守住“紅線”,不與上位法相抵觸。

　　“不抵觸原則,可以說是地方立法應遵守的首要原則,也是省人大常委會合法性審查工作的重點,在行政處罰、行政許可、行政強制的設定以及其他問題上把好關,確保不與上位法相抵觸。”田丙昆說。

　　中國行為法學會規范制定行為研究會秘書長、中國政法大學研究生院院長助理肖寶興認為,地方立法必須堅持法制統一原則,要做到在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定地方性法規。

　　在肖寶興看來,所謂“不同憲法、法律、行政法規相抵觸”,包含兩方面內容:不得同憲法、法律、行政法規具體條文的內容相抵觸﹔不得同憲法、法律、行政法規的精神實質、基本原則相抵觸。

　　“隻要遵從這樣的要求,地方立法主體就可以在自己的職權范圍內,自主地制定自己想制定的地方性法規。”肖寶興說。

　　山東大學法學院副院長王麗萍同樣認為,地方立法權要明晰權限,防止越界,不能越“紅線”。

　　王麗萍指出,“不抵觸、有特色、可操作”,是我國地方立法中堅持的原則,地方下位法不得同上位法相抵觸,特別是不能與憲法和法律相抵觸,同位階的法律規范之間也應當保持和諧統一,這是維護國家法制統一的必然要求。

　　不照抄照搬有地方特色

　　不要攀比、不要照搬照抄、要結合本地實際情況……專家們普遍認為,設區的市在立法過程中要體現地方特色,要明確自身的差異性發展和差異性定位。

　　“地方立法照抄照搬,出現上下一般粗的情況。上級立法有什麼,本地的立法就規定什麼,應付差事,不負責任。”孫佑海說,這會使制定的地方立法解決不了當地的實際問題。

　　孫佑海認為,照抄照搬是地方立法長期存在的主要問題之一,設區的市在立法時必須予以重視,不能走入誤區。

　　“就各省、自治區內部而言,各設區的市的發展水平存在著巨大差異。就各個城市的對比來看,城市的發展不可能千篇一律,所面臨的問題也各不相同。因此,地方立法不能攀比,要從需要出發,要注意地方性。”朱景文說。

　　王麗萍同樣認為,要實事求是地考慮當地的立法需求和立法能力,編制科學的地方立法規劃,不攀比,不搞“一刀切”。

　　“立法規劃的制訂要建立在認真開展立法項目建議征集、立法項目初步論証與篩選及征求意見等方面工作的基礎上。編制立法規劃時,應重點突出,統籌兼顧﹔立法項目的選擇應適應當地改革、發展、穩定的需要,而且立法條件基本成熟。科學的立法規劃,會為立法工作奠定良好的基礎。”王麗萍說。

　　肖寶興認為,應根據本地的具體情況和實際需要制定地方性法規,依照當地的政治、經濟和文化特點制定自治條例、單行條例,是地方立法的基本條件。而堅持實事求是、從實際出發的原則,對地方立法來說,很重要的就是使地方立法體現地方特色。

　　肖寶興具體解釋說,地方立法應當堅持“地方特色”原則,要能反映本地的特殊性。具體地說,就是要求地方立法能充分反映本地經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度,適合本地實際情況﹔地方立法要有較強的、具體的針對性,注意解決並能解決本地突出的而國家立法沒有或不宜解決的問題,把制定地方性法規同解決本地實際問題結合起來。

　　在劉運龍看來,堅持從本地實際出發,是地方立法保持旺盛生命力的內在要求。而且,國家之所以要進一步擴大地方立法主體的范圍,賦予所有設區的市地方立法權,就是為了適應我國國情和實際,滿足全面深化改革、全面依法治國的需要。

　　“設區的市立法必須結合本地的實際情況,遵循發展規律,搞准需要立什麼法、不需要立什麼法、什麼法該立、什麼法不該立,精准確定立法項目,使其切實符合本地實際需要,具有本地特色,而不能脫離本地實際情況,盲目地去和其他地方搞攀比,甚至是相互照抄照搬,那就失去了中央賦予地方立法權的意義。”劉運龍強調。

　　於安認為,立法法的授權具有三位一體相互關聯的整體性,意在提高地方治理的法律能力和構建城鄉基層社區新的法律秩序,是法律對城市化進程和新農村發展的回應。這種法律秩序的地方性,源於地方生活細致化對法律規則的迫切需求,也源於地方文化多樣性的歷史需求。因此,地方立法應當做到堅持依法立法與堅持地方特色的統一。

　　“有特色是地方立法生命力的重要體現,也是檢驗地方立法質量的一條重要標准。地方立法要做到有特色,最重要的是立足地方實際,突出問題導向,堅持實事求是,注重內容創新,不照抄照搬,不搞立法攀比,著力增強地方立法的實用性和可操作性。”劉茂德說。

　　充分發揮人大主導作用

　　“設區的市立法既要注重城鄉建設和管理,又要重視尊重人民的主體地位,因此,就必須充分發揮人大在立法中的主導作用。”劉運龍說。

　　劉運龍指出,在選擇和確定立法項目時,一定要考慮人民群眾的感受和需要,從人民群眾立場出發,立人民群眾所需要的法,而不能把立法權看成是一種管民、治民的手段,不能去著眼於如何限制人民的權利,不能去搞立法“政績”“形象工程”。

　　“設區的市是人民的市,需要人民共同參與管理和治理。立法要著眼於解決本地區經濟社會發展的突出問題、有利於貫徹中央和地方黨委的改革決策精神、有利於保障和改善民生以及回應人民群眾關心的熱點問題,切實把中央要求、群眾期盼、實際需要、實踐經驗結合起來。”劉運龍說。

　　在孫佑海看來,精准立法代表著當代地方立法的方向。

　　“要求以治理陳規陋習、保護生態環境等民生問題為突破口,努力推動社會公眾參與立法和自覺守法,依靠法治力量不斷提高社會文明程度。充分發揮人民的積極性,積極解決人民所關心的民生問題,是立法的目的所在。”孫佑海說。

　　劉茂德認為,開門立法是立法工作貫徹群眾路線的具體體現,也是確保立法質量的重要途徑。

　　“我們在立法過程中,充分發揚社會主義民主,把公開、公正、公平原則貫穿於立法全過程,拓寬群眾有序參與立法的途徑,採取多種形式廣泛傾聽群眾呼聲,積極回應社會關切。”劉茂德說。

　　劉茂德介紹,威海市建立健全了三項機制,以確保法規的制定能夠最大限度地凝聚社會共識:

　　社會公眾參與立法機制。制定了立法建議項目公開征集意見、法律法規草案公開征求意見等制度,引導公眾提出立法建議。今年以來,通過在報紙、電視、網絡上設立征集平台,已經征集到有價值的立法建議380余條,有效調動了公眾關注立法、支持立法、參與立法的積極性。

　　社會組織參與立法機制。由於個體的分散性和知識的局限性,個人在民意表達上難免存在意見分散、表述不到位等問題,在實踐工作中,威海市採取政府購買服務等方式,多次委托社會組織對民意進行收集、整理,在反映和協調各方利益方面發揮了積極作用。

　　立法協商機制。不同的社會群體對法律的關注點不同,在一些問題上的主張可能相互對立甚至沖突。對此,專門對座談會、論証會和聽証會的程序、參加人員的選擇等問題作出明確規定,切實保証聽取意見的全面性,有效發揮立法在表達、平衡、調整、規范社會各方利益關系方面的重要作用。