中國電影產業步入法治軌道

　　11月7日,十二屆全國人大常委會第二十四次會議以146票贊成、1票反對、8票棄權,表決通過了電影產業促進法。該法共六章60條,自2017年3月1日起施行。與此同時,實施多年的電影管理條例將依據電影產業促進法進一步修訂完善。

　　自2002年電影產業化改革以來,我國電影產業取得長足進步和巨大成就,無論從電影生產數量,還是從電影市場規模上看,我國已成為世界電影大國,但在從電影大國向電影強國邁進的過程中,面臨著一些亟待解決的問題。比如電影市場活力有待進一步激發,電影市場秩序有待進一步規范,電影產業發展水平有待進一步提高。

　　作為我國文化領域一部非常重要的法律,此次電影產業促進法的出台,對於構建中國特色社會主義法律體系非常重要。“電影產業促進法的立法目的即重在引導、規范、支持、保障電影產業的發展。”全國人大常委會法工委立法規劃室主任王瑞賀介紹說。

　　“該管的管、該放的放,該管的管住、該放的放活。既能夠激發電影市場的活力,又能保証我國的文化安全,促進電影市場的健康發展。”王瑞賀如此概括這部法律的核心。此次電影產業促進法都是圍繞促進電影產業發展作出規定的。而這部法律的一個重點,就是怎樣進行簡政放權,延續行政審批改革。

　　支持電影產業繁榮發展

　　簡政放權、激發市場活力是電影產業改革推動的重要方向。2002年以來,電影行業開始進行產業化改革,經過十幾年來的努力,我國的電影在數量以及市場規模等方面都取得了巨大的發展。同時,還有一個重要的成果,就是取得了一些行之有效的經驗和做法。

　　“該放的放開,該管的管住,寓管理於服務之中。”王瑞賀說,“這次立法,我們把這些行之有效的又比較成熟的政策提煉、上升為法律。比如,要求國務院在制定國民經濟和社會發展規劃時把電影產業納進去,要求縣級以上地方人民政府在制定國民經濟和社會發展規劃時根據本地實際情況把電影產業納進去,同時在財政、稅收、金融、用地等各個方面規定了很多扶持產業的措施。”

　　據了解,為了調動電影產業有關市場主體的積極性,支持和引導我國電影產業繁榮健康發展,不斷提高電影產業發展水平,電影產業促進法主要採取了以下措施:

　　一是推動簡政放權,進一步激發電影市場活力。電影產業促進法在未新設行政審批的前提下,取消、下放部分原有的行政審批,降低有關電影活動的准入門檻,堅持放管並舉,既積極發揮市場在資源配置中的促進作用,又為社會力量從事電影活動提供方便。

　　二是加大扶持力度,提高電影產業發展水平。規定國家在國民經濟和社會發展規劃、產業政策等方面的宏觀扶持措施,引導形成統一開放、公平競爭的電影市場﹔要求電影院合理安排國產電影的放映場次和時段,並規定國產電影的放映時長不得低於年放映電影市場總和的三分之二﹔實施電影人才扶持計劃,支持、鼓勵有關方面培養適應電影產業發展需要的人才﹔第四,總結多年以來行之有效的做法和經驗,在財政、稅收、金融、用地等方面建立相關制度,支持、扶持電影產業的發展﹔電影產業促進法還對傳播中華優秀文化、弘揚社會主義核心價值觀的重大題材電影等符合國家支持政策的電影,加大了支持力度。此外,還在鼓勵電影創作、政府為電影攝制提供便利、幫助開發電影衍生產品、鼓勵社會力量捐贈等方面作出了相應規定。

　　三是堅持促進電影產業發展和加強公共文化服務保障相結合,注重實現社會效益與經濟下相統一。通過政府扶持、引入社會資本等多種措施支持、引導農村電影放映發展,保障廣大農村地區群眾觀影需求﹔支持接受義務教育的學生免費觀看有關部門推薦的電影﹔採取票價優惠、發放獎勵性補貼等措施,為老年人、殘疾人、城鎮低收入居民以及進城務工人員等觀影提供便利﹔支持少數民族題材電影創作、電影的少數民族語言文字譯制工作,統籌保障民族地區群眾觀影需求。

　　“基於中國特色社會主義文化的特點,這部法律把產業發展和公共文化服務保障很好地結合在一起。”據王瑞賀介紹,雖然電影不像電視那樣公共文化產品屬性鮮明,但是其中很大一部分是與公共文化結合在一起的,比如農村電影公益放映,要求政府出資建立農村電影公益放映服務網絡,將來很多農村電影公益放映措施也都要納入縣級以上人民政府農村公共文化服務體系建設中。

　　四是支持中國電影“走出去”,鼓勵開展平等、互利的電影國際合作與交流。國家支持優秀電影的外語翻譯制作,綜合利用多種對外交流資源開展電影境外推廣活動,支持國產電影參加境外電影節(展)﹔鼓勵中外合作拍攝電影,規定合作攝制的電影符合國家有關規定的,視同國產電影﹔鼓勵法人、其他組織通過到境外合作攝制電影等方式進行跨境投資。

　　對涉外電影管理制度,此次法律中並沒有詳細規定,國家新聞出版廣電總局電影局負責人解釋說,“電影產業促進法的主旨是為了促進國產電影發展。無論是從行政管理、產業促進的角度,還是從立法原則、具體制度及法律責任方面,電影產業促進法主要著眼於對國內電影產業的規范和促進,著眼於對國產電影的扶持和保護。從國外立法情況看,其他國家電影產業促進法律一般也不詳細規定涉外電影問題。”

　　多項舉措規范市場秩序

　　規范電影市場秩序是促進電影產業健康繁榮發展的重要保障。為此,電影產業促進法從電影的創作、攝制、發行、放映等方面作出多項規定,還設計了一些很合理、很科學的程序和機制。“這些程序和標准都是公開的、公正的、透明的。”王瑞賀說。

　　具體措施如下:一是建立電影產業相關許可制度,維護文化安全,弘揚社會主義核心價值觀。規定電影立項階段的備案審查,堅持電影審查制度,未取得公映許可証的電影,不得發行、放映、參加電影節(展),不得通過信息網絡傳播,不得制作為音像制品﹔對電影發行、放映、在境內舉辦涉外電影節(展)等活動設立許可。此外,還規定了境外送展、承接境外電影后期制作等業務的活動實行備案管理。

　　二是加強對中外合作攝制電影方面的管理。除了規定中外合作攝制電影需要有關部門批准外,還規定不得與從事損害我國國家尊嚴、榮譽和利益,危害社會穩定,傷害民族感情等活動的境外組織合作拍攝電影,也不得聘用有上述行為的個人參加電影攝制。

　　三是對制造虛假交易、虛報瞞報銷售收入等擾亂正常市場秩序的行為作出禁止性規定,並規定了相應的法律責任。規定電影發行企業、電影院等應當如實統計電影銷售收入,提供真實准確的統計數據,不得採取制造虛假交易、虛報瞞報銷售收入等不正當手段,欺騙、誤導觀眾,擾亂電影市場秩序,並在法律責任中加大了處罰力度。包括根據具體違法行為種類和程度的不同,採取停止違法活動,沒收電影片、違法所得及從事違法活動的專用工具、設備,一定金額或違法所得倍數的罰款,停業整頓,吊銷許可証、撤銷有關批准或者証明文件、吊銷營業執照,以及規定期限內禁止從事相關電影活動或擔任從事電影活動的法人、其他組織的法定代表人或者主要責任人。

　　此外,法律還明確規定了違法行為的從重處罰情形﹔為了保障行政執法行為順利開展,還規定了行政強制措施﹔為了保証行政處罰與其他法律責任的銜接,就民事責任、刑事責任、違反其他行政管理法規的行政責任及紀律責任承擔問題作了指引性規定。

　　四是對電影主管部門的日常監督管理作出規定。受理有關投訴、舉報,及時核實、處理、答復﹔建立信用檔案制度並向社會公布。

　　五是加強對電影有關知識產權的保護。規定有關執法部門要依法保護與電影有關的知識產權,查處侵犯知識產權行為﹔對非法錄音錄像的,電影院工作人員有權予以制止,要求其刪除已錄制的音頻視頻資料,對不聽勸阻的,有權要求其離場。

　　值得一提的是,此次電影產業促進法對電影行業、電影從業人員自律專門作出規定。明確電影行業組織依法制定行業自律規范,開展業務交流,加強職業道德教育,維護其成員的合法權益。

　　近年來,個別影視從業人員因吸毒、嫖娼等違法行為被公安機關查處,這些頻繁出現的“劣跡藝人”問題引發了社會強烈關注。電影產業促進法草案在提請全國人大常委會會議審議和征求意見期間,常委會組成人員、社會公眾和有關方面建議強化演藝人員的社會責任,增加從業人員道德自律方面的規定,經過認真研究,電影產業促進法對這個問題作出了回應,明確規定:“演員、導演等電影從業人員應當堅持德藝雙馨,遵守法律法規,尊重社會公德,恪守職業道德,加強自律,樹立良好社會形象。”

　　國家新聞出版廣電總局電影局負責人進一步解釋說,“德藝雙馨”中的“德”,就是符合社會主義核心價值觀的社會公德、職業道德和家庭美德﹔“德藝雙馨”中的“藝”,就是藝術才華的高低,有行業共識,有群眾口碑。“電影產業促進法鼓勵電影創作者既要具備良好的品德,也要體現不斷精進的藝術才能。知名的電影從業者作為公眾人物,更應該嚴格要求,做好表率。”這位負責人表示。

　　同時,電影產業促進法對從業人員行為劃定了合法開展活動的范圍和界限,指導從業人員依法依規開展業務活動,並對違法行為規定了相應的法律責任,如罰款、吊銷許可証、一定期限從業禁止等。但對於另一個社會反響也很強烈的演員天價片酬問題,此次法律並沒有作出規定。

　　規范各地審查審批事項

　　此次電影產業促進法還有一個重要內容,就是取消了電影制片單位審批、攝制電影片(單片)許可証審批等行政審批的項目,把電影的備案審批工作下放到地方管理。

　　電影產業促進法第十七條規定,法人、其他組織應當將其攝制完成的電影送國務院電影主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府電影主管部門審查。

　　有人擔心,如此一來會導致各地審查標准不一致。那麼,有關部門是否會對審查標准進行進一步細化?如何加強這方面的管理?

　　對此,國家新聞出版廣電總局副局長閻曉宏表示,為了防止各地審查管理和審查結果標准與尺度在把握上不一致,電影產業促進法在下放審批權限的同時,規范了電影審查標准的制定和公開的程序,在法律中設置了出現爭議的情況下再審的條款,明確規定,進行電影審查應當組織不少於五名專家進行評審,由專家提出評審意見。法人、其他組織對專家評審意見有異議的,國務院電影主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府電影主管部門可以另行組織專家再次評審。專家評審意見應當作為作出審查決定的重要依據。

　　“電影產業促進法出台后,很重要的一條就是要堅持放管結合,加強后續監管。在簡政放權的同時,電影產業促進法也注重加強事中和事后的監管力度。”閻曉宏說,下一步,新聞出版廣電總局將認真貫徹電影產業促進法的有關要求,加強對下放以后的審查、審批事項的指導和監督,並且加強對有關機構特別是審查人員的培訓工作,規范各地的審查、審批事項,推動形成統一開放的、競爭有序的市場環境。

　　推動創新繁榮文藝創作

　　據國家新聞出版廣電總局政策法制司負責人介紹,為了在電影領域繁榮文藝創作、推動文藝創新,電影產業促進法規定了相關的制度、措施:

　　一是明確電影活動的指導思想和創作原則。電影產業促進法規定,從事電影活動,應當堅持為人民服務、為社會主義服務,堅持社會效益優先,實現社會效益與經濟效益相統一﹔要堅持以人民為中心的創作導向,堅持百花齊放、百家爭鳴的方針,尊重和保障電影創作自由倡導電影創作人員貼近實際、貼近生活、貼近群眾。

　　二是就電影作品本身,電影產業促進法明確鼓勵創作思想性、藝術性、觀賞性相統一的優秀電影,扶持傳播中華優秀文化、弘揚社會主義核心價值的重大題材電影,促進未成年人健康成長的電影,展現藝術創新成果、促進藝術進步的電影以及推動科學教育事業發展和科學技術普及的電影,並對優秀電影給予獎勵。

　　三是電影產業促進法通過明確規定尊重、保障電影創作自由,保護電影知識產權,電影行業協會維護成員合法權益,為電影創作人員開展體驗生活等活動提供便利和幫助等措施,積極營造激發創作熱情的制度環境。

　　四是通過鼓勵電影科學技術創新、電影題材等創新與電影學術研討和業務交流等措施,積極營造提高電影質量的制度環境。（記者　　朱寧寧）