廣東省人大預算支出聯網監督：“第三隻眼”讓政府花錢不再任性

　　財政監督是人大及其常委會的法定職責,也是人大監督工作重點。加強對財政預算執行的監督是人大監督工作的重要組成部分。為依法履行好對財政預算的監督職能,提高預算執行監督實效,從2003年起,廣東省人大常委會利用互聯網信息技術,結合財政預算管理的新進展,適時探索建立財政預算支出聯網監督系統,發揮聯網監督在人大預算監督工作中的重要作用。黨的十八大之后,廣東省人大常委會貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,進一步充實完善了預算支出聯網監督系統,強化聯網監督分析成果的有效運用,取得了明顯的進展和積極成效。

　　利用政務內網光纖專線實現省人大常委會與省財政廳的聯網,把財政數據同步到人大來,由人大常委會預算工委等專門機構來盯住,如此一來,政府財政的每一筆支出都放在人大眼皮底下。這就是目前在廣東省人大預算監督工作中發揮巨大威力的預算支出聯網監督系統。

　　建立財政預算支出聯網監督系統,可謂是廣東人大加強財政監督、打造“透明錢櫃”的一項積極創新。通過這一系統,人大對政府財政預算支出的監督已由事前、事后監督,升級為實時在線全程監督﹔通過不斷完善的系統模塊功能,人大對財政預算執行情況的監督實效進一步加強,監督作用得以充分發揮。

　　目前,在預算支出聯網監督系統基本建成、順利運行並不斷完善的基礎上,廣東省人大常委會充分利用這一現代信息技術手段,全面搜集掌握、科學分析研判預算執行方面的數據和信息,積極開展相關工作,為人大依法履行職責、更好地發揮地方國家權力機關作用提供了有力抓手,實現了線上實時監督與線下重點監督相結合,預算支出面上監督與專項資金使用情況監督相結合,常委會、專委會監督與代表參與監督工作相結合,人大監督與其他評估工作相結合。

　　那麼,如何拿到政府財政數據?這些財政數據都可以用來做什麼?最終對人大管好政府“錢袋子”起到了什麼作用?12月初,記者跟隨全國人大常委會辦公廳新聞局新聞採訪組,前往廣東省部分地區,對廣東省人大的這種創新模式一探究竟。

　　“科技+制度”管好政府錢袋子

　　廣東省人大預算支出聯網監督系統這個話題要從2003年說起。

　　“當時,我省依法治省工作領導小組會議提出,要改革對財政預算執行情況的監督,財政部門要與人大財經委員會聯網,每一筆財政支出都要讓人大知道,加強財政支出的審批監督、使用監督和事后監督。”廣東省人大常委會副主任陳繼興告訴記者,廣東省人大常委會於2004年8月底初步實現了省人大財經委員會與省財政廳國庫集中支付系統聯網,開展對財政預算資金支付情況的實時查詢監督。2005年,廣東省委和省紀委將財政預算支出聯網監督系統納入省建立健全懲治和預防腐敗體系總體框架,要求繼續探索建立實時在線財政預算監督系統,加強人大對財政開支的監督。

　　聯網監督系統建成以來,廣東省人大常委會著力抓好系統的應用與推廣。一方面,做好省級聯網系統的日常使用工作。從2005年5月開始,組織安排有關工作人員定期查詢分析,按季度、半年、年度出具查詢分析報告,初步確立查詢監督長效機制。另一方面,通過上下聯動拓展聯網范圍。繼與省級財政聯網后,又著力推進與省審計、監察部門聯網,並推動地級以上市人大常委會與同級財政、審計、監察部門聯網。截至2007年9月,省級和21個地級以上市人大全部建立了預算支出聯網監督系統﹔2008年實現省審計廳與省財政廳國庫集中支付系統聯網﹔2010年全省21個地級以上市實現審計部門與財政部門國庫集中支付系統聯網﹔2013年省監察廳與省財政廳國庫集中支付系統聯網。

　　13年的實踐証明:開展預算支出聯網監督是人大依法開展預決算審查監督工作,推動人大工作與時俱進、創新發展的重要抓手。在“互聯網+”的信息化時代,通過“科技+制度”的手段不斷提高預算執行監督效率,努力管好政府的錢袋子,是順應信息化時代發展的需要,是符合當前和今后人大監督工作的需要。預算支出聯網監督為人大依法開展預決算審查監督工作建立了新的平台,拓寬了人大監督渠道、豐富了人大監督工作方式方法。

　　拓展人大監督工作廣度深度

　　12月12日,記者走進廣東省人大常委會機關預算支出聯網監督查詢室。“目前,我們已實現了三個全覆蓋。”工作人員輕點鼠標,兩台82英寸液晶屏立即分屏動態顯示政府全口徑預算支出情況。

　　“這個系統能否‘盯住’政府所有的財政支出?”

　　“省級聯網監督系統已實現了預算資金全覆蓋。”聽到記者的疑問,工作人員詳細介紹起來:首先,資金范圍實現了全覆蓋,即從一般公共預算資金、政府性基金預算資金逐步擴大到國有資本經營預算資金和社保基金預算資金,實現了全口徑“四本”預算資金全納入﹔其次,實現了預算單位全覆蓋,即聯網監督系統涵蓋了119個省級預算單位和21個地級以上市及121個縣區轉移支付資金撥付情況﹔實現了預算執行全跟蹤,即可以查詢到年初預算編制、年終決算以及年中每筆財政資金的具體撥付情況。

　　據了解,聯網監督系統建立之前,廣東省人大常委會對省財政預算執行情況的日常監督,主要是靠財政部門報送的月報表來掌握情況,一般月報表反映的僅僅是各項支出的大數,但具體支出項目並不清楚。實現聯網監督以后,人大就能夠實時掌握財政資金的收支及預算執行情況,開展經常性監督,由過去偏重於形式上履行法定程序向注重多層次、全方位的實質性監督轉變。

　　截至今年6月,廣東省21個地級以上市人大都建立了預算支出聯網監督系統,有70個縣(市、區)人大與本級財政部門聯網,縣級聯網率達59%,其中有8個地級以上市的縣級聯網率達100%。

　　廣東省人大常委會主任黃龍雲說,借助聯網監督系統,人大能夠及時了解資金流向,關注政府工作重點和群眾關心熱點等有關項目的支出情況,及時發現預算編制、預算執行中存在的問題,有利於增強預算的透明度和推動建設“陽光財政”,拓展人大監督工作的廣度和深度。

　　預算執行監督由被動變主動

　　“給什麼,就批什麼。”有人曾這樣形容以前人大對預算的監督工作。

　　以前,人大能得到什麼樣的數據,完全取決於財政部門給什麼樣的數據。而缺乏數據就無法全面了解預算的真實情況,人大最為關鍵的監督作用也就無從談起。

　　有了聯網監督系統后,信息不對稱的局面就此打破。相關數據都會全部直接對接到人大系統中。想要什麼數據,就可以查到什麼數據。掌握了數據,人大就可以隨時發現問題,能夠知道政府有沒有按照預算來花錢、是不是任性、有沒有沖動、有沒有得到有效遏制。

　　那麼,人大可以利用這些數據做什麼呢?“有兩個層面的事情要做。”廣東省人大常委會委員、省人大財經委委員辛瀑介紹說,首先是要通過數據來看整個預算是不是合理,從而為是否批准下一個預算提供依據。“預算做得是不是合理、能不能批、去年的預算執行得好不好、效果怎麼樣、調整的次數是不是太多……通過考察這些內容,就可以對明年的預算批不批准作出判斷。”

　　同時,這些數據可以在預算過程中用來監督政府的各種行為。“判斷預算是否執行到位,可以按照三個要素去判斷,即做了什麼、花了多少錢、什麼時間做完的。如果制定的時候就不准確,即便預算之后執行到位,也是不應該的。”辛瀑說。

　　可以說,通過預算支出聯網,使預算執行監督由被動變為主動,由周期性的報表審閱轉變為實時性的電子信息審閱,由對支出結果的概括性了解轉變為涵蓋各環節的全過程了解,掌握了預算資金實時撥付情況,強化了預算執行情況的動態監督,提高了監督的針對性和實效性。

　　推動政府建立現代財政制度

　　“錢變得越來越燙手。現在,很多政府部門都不敢再隨意‘搶錢’了。因為拿了這個錢,一舉一動就都要受監督。所以,現在政府財政資金的使用效率大大增強了!”說這話的是珠海市人大常委會委員、財政經濟工作委員會主任王紅勤。談及聯網監督系統運行后的效果,她形象地跟記者這樣描述。可以說,預算支出聯網監督已成為推動政府建立現代財政制度的重要手段。

　　開展預算支出聯網監督,從人大角度講,能夠實時詳細查閱和分析財政預算執行情況,發現存在的問題並提出建議﹔從政府及其財政部門講,與人大聯網后,則有利於及時堵塞漏洞,規范管理,倒逼政府提高預算水平,提高依法執政能力,進一步推動政府及其財政部門依法行政、依法理財﹔從各預算部門單位講,各部門單位的預算執行情況置於人大監督之下,相當於在財政和審計監督之外,增加了“第三隻眼”,延伸了監督鏈條,增強了部門單位預算執行的約束力和自律性,有利於提高資金使用的合規性和績效性。

　　比如,中山市人大常委會財經工委通過聯網監督系統發現距離市人大會議批准預算后不到兩個月時間,累計已有7個部門發生了預算追加,在報請常委會領導同意的情況下,通過相關材料向市政府反映並提出細化預算編制、提高預算到位率和上半年原則上不能追加預算的意見,並得到落實,有效增加了部門預算的約束力。

　　再如,在對廣東省底線民生保障情況開展專題調研時,廣東省人大利用聯網監督系統查詢跟蹤了廣東省流浪乞討人員救助省級專項資金預算支出情況,結果發現,在中央加大對廣東省該項轉移支付補助的情況下,省本級支出卻較上年同期大幅壓縮46%,用於救助支出的資金比上年同期減少49%。針對這個異常情況,省人大要求省財政部門作出解釋並提出改進意見。省財政廳對此高度重視,在編制次年的預算草案時專門在“臨時救助”款下安排了“流浪乞討人員救助支出”,並對該項資金作了合理安排。

　　“可以說,開展預算支出聯網監督工作,不但不會影響財政管理的規范化,還有利於增強財政預算管理的科學性,推動政府加快深化預算管理體制改革的步伐,助推建立現代財政制度。”陳繼興說。

　　新預算法提供依據增加底氣

　　加強人大對預決算的審查監督也是落實新預算法立法宗旨的客觀要求。預算法第二十一條第一款、第二款明確規定:“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告”“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行”﹔第六十九條規定,在預算執行過程中,各級政府對於必須進行的預算調整,須報同級人大常務委員會審查和批准﹔未經批准,不得調整預算﹔第八十三條規定:縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級預算、決算進行監督。

　　新預算法還明確要求建立健全全面規范、公開透明預算制度,政府的全部收入和支出都應當納入預算,各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批准的預算為依據,未列入預算的不得支出,從而在法律層面上確定了全口徑預算體系,也確定了人大對政府財政預算全覆蓋、全過程監督的法律地位。全口徑預算體系從橫向上來講,即預算的組成,是包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的“四本預算”﹔從縱向上來講,就是每一級政府一級預算,預算層級包括中央、省、市、縣、鄉的“五級預算”。

　　開展預算支出聯網監督是認真貫徹落實新預算法建立健全全面規范、公開透明預算制度要求的重要舉措。通過聯網監督系統讓人大和審計、監察部門了解財政支出從申請、審批到支出的全過程,包括每一筆支出何時撥付、撥了多少、撥到哪裡、什麼用途以及用什麼方式支出等,提高了預算執行的透明度,為財政支出詳細情況向社會公開邁出了重要的一步,奠定了堅實的基礎。

　　此外,通過聯網監督系統,有效解決預算執行監督信息不對稱的問題,對於人大依法履行預算監督職能,加強人大對全口徑預決算的審查監督,也具有重要作用。通過聯網監督系統,讓納稅人上繳的每一筆錢都花得清清楚楚,給老百姓一本明白賬,是建立現代財政制度,建設陽光政府、責任政府的需要,也是實現國家治理體系和治理能力現代化,落實人民群眾對財政預算知情權、參與權和監督權的必然要求。

　　代表從被動接受到主動參與

　　“以前,我們通常隻有在每年人大會議召開的幾天前才會看到四本賬,抱著一大堆資料,有時候根本看不過來也看不懂。現在有了聯網預算監督系統,我們可以隨時查看,了解自己想要的信息。這讓我們履職更加直觀和方便。”談到聯網監督系統給代表履職帶來的好處,珠海市人大代表黃亞菊深有感觸。

　　每年人大會議一項很重要的議程就是審查和批准政府的預算草案及其報告。但是在短短幾天會議期間,人大代表和人民群眾很難對預算提出充分的意見和建議,政府也難以在當年採納並體現到預算中。

　　通過創新工作方式方法來加強人大代表對預算的審查監督,既是實現人民當家作主的具體體現,也是實現依法治國、依法理財的必然要求。另一方面,新時期下的人大工作對人大代表的要求也越來越高。代表不能再是“舉手代表”,不但要積極發言,更要提出有建設性的意見。如果不做好功課,顯然提不出高質量的意見和建議。

　　如今,預算支出聯網監督給代表搭建起了一個新平台,創造出了更好的工作條件。據了解,除了將預算支出聯網監督系統的查詢分析成果應用於常委會和財經委等專門委員會開展的預算審查監督工作外,廣東省各級人大常委會十分注重利用聯網監督系統做好代表服務保障,努力加強代表對預算審查監督工作的參與,讓這個系統能充分為代表所用,提高代表的參與度。

　　以珠海市為例,2015年底,珠海市人大常委會建成了專門的預算聯網監督查詢室,人大代表可以隨時查詢預算執行的情況,實現了代表監督預算從被動性接受到主動性參與的轉變。通過系統平台,人大代表還可以根據履職需要,隨時跟蹤監督預算資金使用情況,及時提出意見和建議,從而更有效地發揮代表在預算監督中的作用。針對人大代表今年對政府部門“三公”經費的使用較為關注的情況,系統“重點監督”模塊還專門設立了“三公經費”欄目,供人大代表不定期查詢監督,系統還設有代表建議功能模塊,人大代表可以直接提出意見和建議,政府相關部門則需在系統上及時進行答復。2015年、2016年,珠海市本級預算單位“三公”經費同比下降20.5%、27%,監督效果顯著。

　　記者在採訪中還了解到,2013年和2014年,廣東省共組織七批近百名基層代表參加提前介入預算編制監督視察工作,由財經咨詢專家為代表提供“一對一”學習培訓,並通過聯網監督系統提前為代表提供預算支出基本情況分析,提高代表參與預算監督工作的專業化水平。

　　探索發揮系統查處腐敗作用

　　值得一提的是,廣東省及各地市紀委已將預算支出聯網監督工作納入到懲治和預防腐敗體系建設中,探索發揮聯網監督系統在查處腐敗中的作用。

　　省紀委將財政預算支出聯網監督工作納入懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃。2006年以來,中山市紀委監察局結合每年省紀委監察廳和中山市從源頭上防治腐敗等工作要求,積極參與到“中山市實時在線財政預算監督系統”的建立推廣和完善等各個環節,並就系統的使用管理提出有關意見和建議。2009年,中山市紀委監察局根據工作要求,向市政府提出開展“實時在線財政預算監督系統”與電子監察系統聯網的工作建議並得到了政府支持。隨著電子監察工作深入推進,2013年3月,正式啟動中山市電子紀檢監察綜合平台建設工作,並於2014年年中通過項目驗收。

　　此外,中山市紀委監察局還派駐財政局紀檢監察組,負責該系統聯網中的日常查詢監督工作,包括圍繞部門預算執行情況、三公經費支出、追加預算安排政府採購情況等,進行日常監督,根據要求,在系統中及時查找部門有關預算項目支出的明細記錄,為案件核查、查辦和監督檢查工作提供有關情況。借助該系統,中山市黨風廉政建設黨委主體責任評估體系系統建設也進一步完善,中山市紀委監察局正在建設“中山市黨風廉政建設黨委主體責任評估系統”,進一步借助實時在線財政預算監督系統的現有資源,將採集該系統中部門預決算執行情況的有關數據作為紀檢系統的一項效果指標。

　　及時發現社保基金存在問題

　　由於社會保險基金是老百姓的養命錢,社保基金一直廣受社會關注,因此對社保基金的監督也成為監督體系中的重要組成部分。為此,廣東省人大常委會大力推動省級社保基金納入聯網監督,並於2014年實現與省社保局的省級社保基金報表系統試聯網。

　　為了回應人民群眾對社會保險的高度關切,廣東省人大常委會積極推動初步實現了將省級社保基金納入預算支出聯網監督系統,目前社保基金主要統計報表數據和財務數據可以通過專網查詢。具體包括社會保險參保情況表、社保基金預算執行情況表、社保調劑金繳撥情況表、城鄉居民基本養老保險月報表以及各險種現金流量、資產負債、保值增值等財務數據。目前,全省已有12個地級以上市實現了人大與社保部門聯網,有9個縣(市、區)人大實現與本級社保部門聯網。

　　通過在線監督社保基金,一方面,人大代表可以全面了解社保的政策法規,更好地監督社保經辦機構貫徹執行相關法律法規和社保政策,另一方面,人大代表可以及時了解社保基金整體以及各險種的資產規模和結余情況,了解社保基金整體以及各險種的收支情況,是否收支平衡,是否出現赤字,是否有月份出現異常波動,了解社保基金的預算是否按照進度執行,是否存在超預算支出的情況,了解各險種參保人數的增減變化以及享受待遇人數的變動情況等。

　　通過這些動態信息的變化分析,可及時發現社保基金管理工作中存在的問題,提出相關的建議和意見,充分發揮人大的監督職能。（記者　朱寧寧）