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尹田回憶物權法立法博弈:非住宅用地使用權能否續期難達共識

2017年01月10日08:39    來源:法制日報     手機看新聞

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  圖為北京大學法學院教授、民法研究中心主任尹田。

  住宅建設用地使用權續期涉及百姓切身利益,社會關切度非常高。然而,如此重要的問題卻僅在物權法第一百四十九條中簡單提了一句:“住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期。”

  這個問題,為何一直懸而未決?

  北京大學法學院教授、民法研究中心主任尹田曾參與物權法起草。他回憶說,10多年前在物權法起草過程中,關於土地使用權續期問題曾被稱為物權法十大疑難問題之一。其中,土地使用權到期后是否續期、續多久、如何繳費等問題在當時被提及最多。

  非住宅用地該不該續期?

  “應該說,當時在物權法的立法過程中,對於土地使用權屆滿后應當續期這一點,各方是很快就達成共識的,但是這種共識僅僅限於期限為70年的普通住宅用地。”尹田回憶說。

  相比之下,對於其他的非住宅用地,主要是50年的工業用地和40年的商業用地等,該不該續期,一直無法達成共識。

  尹田分析說,原因其實很簡單,房屋的所有權是沒有期限的,但是土地的使用權是有期限的。住宅用地涉及到千家萬戶的老百姓,根據私權保護原則,理應予以保護,肯定不應收回土地。“但是對於工業和商業用地來說,土地使用權屆滿之后怎麼辦,是不是會被收回,因為涉及的是投資者、經營者的利益,政府方面的態度當時還是比較強硬的。”

  當時大部分學者的意見是,此事不能完全由政府來決定,否則會讓投資者因為缺乏預見性而影響投資的積極性,因為不知道在期滿之后究竟何去何從,設備更新、廠房修建這些還要不要繼續做,該如何來繼續安排經營活動成為問題。

  “當時兩邊的利益發生沖突后,最后出現了一個妥協,即規定住宅用地的土地使用權到期后自動續期。工業商業用地則暫時回避,不予規定。”尹田說,“但我們始終認為,所有權的保護,不能僅限於消費性財產,也要保護投資者的利益。不光老百姓的房產需要保護,經營者的房產也需要保護。但當時因為涉及利益博弈,各有立場,達不成共識,也隻能不提。”

  續期期限如何確定?

  續期不是問題,問題的關鍵是如何續期。

  “雖然物權法最終規定了自動續期,但一開始草案並不是這麼寫的。”尹田說,當時物權法草案中曾規定要房屋的所有權人申請才能續期,但是后來發現,這個規定根本無法操作,用起來會很麻煩。“工業用地、商業用地的使用者都是商人,他們來申請問題不大,但是很多住宅小區中,是千家萬戶共同使用土地,讓這些老百姓去申請,最大的問題就是,如果有的人申請,有的人不申請,那怎麼處理?”

  此外,據了解,物權法草案三審稿和四審稿中曾規定,自動續期后由國務院來確定具體如何收費。但這個規定在之后的六審稿中被刪掉了,主要就是考慮到,如此重要的問題,爭議又很大,不是國務院就能決定的,必須要由全國人大出台法律來規定。

  尹田進一步分析說,國家的土地是有償使用的,按道理,期滿后應當繳費后才能繼續使用。而出於讓利於民的想法,主張不繳、免繳或者象征性繳費,這些看法都是有道理的,但是這就必然會形成一個社會福利。

  “所有的‘免費午餐’最后還是國家埋單,用的還是大家的錢,那就涉及到社會福利平等分配的原則問題。所以不繳費或者少繳費的障礙就在於此。如果這是一種福利,最后的代價就要均攤,那就會產生社會福利分配不公平。”尹田說,因為每個人擁有的房屋面積不一樣,房子大的,享受的福利就多﹔房子小的,福利就少﹔沒有房的,甚至就沒法享受這部分社會福利。“但恰恰房子小或者無房的人,才是社會的弱者,應該享受到更多的社會福利。”

  值得一提的是,物權法出台過程中,還有一個問題也一直爭議很大,那就是關於續期后出讓金是不是要重新交的問題。最后,物權法也回避了。

  事后,有學者主張,物權法雖然規避了相關問題,但既然第一百四十九條中規定了自動續期,就說明隱含了不再收費的立法目的。但對於這一說法,尹田並不認同。在他看來,這其實是誤解。“這個問題其實一直是有爭議的。我國最早的商品房出現在1992年之后,距離70年屆滿還有一段時間,現在問題最尖銳的其實是工業和商業用地上,這一批土地將很快面臨到期如何續期的問題,相似的情況很快會大規模出現。”

  立法還要擱置多久?

  “這個問題不能再拖了。”尹田說,不能因為爭議大就無限期擱置起來。

  “民事法律制度背后,要有個成熟明確的經濟政策。很多問題都不是簡單的法律問題,而是需要有政策支撐。想從立法上解決土地使用權期滿后的問題,首先要拿出一個明確的經濟政策來,因為這不是法學家和立法者能決定的事情,社會保障、稅收等都需要政策明確。在此基礎上,立法者通過權利、義務、責任的方式確定下來。否則,財產的安全性始終得不到保障。”

  此外,尹田認為,政策明確后一定還要形成法律上的規則,這樣政策才會具有穩定性、長遠性、可預期性。

  “在土地使用權的續期和使用上,不能再出現政府濫用權力的惡果,否則會損害民事主體的合法利益。所以必須要予以重視,及時進行研究和確定。”尹田認為,不能有問題就往后拖,要讓老百姓了解問題的真相,要增加社會福利分配的透明度。到底收費還是不收費,如果不及時加以明確,最后的結果就是導致老百姓對問題產生片面的認識,認為這是國家在剝削,這就不利於社會穩定。

  但是,政策的確定絕非易事。據悉,民法典中的物權法編專家意見稿近日將出爐。“立法是一項有互動性的活動,一方面,政策的確定是我們立法的依據,同時,立法活動也可以推動政策的出台。”尹田說,3年之內,這個問題無論如何也要解決掉。(記者  朱寧寧)

(責編:劉茸、李楠楠)
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