[特稿]修法保護農民土地權益：隻做加法不做減法

我國是傳統農業大國，土地問題事關廣大農民群眾切身利益和國家長治久安。黨中央、國務院高度重視農村土地制度改革。黨的十八大以來，黨中央作出決策部署，全國人大常委會三次作出授權決定，積極穩步推進農村土地制度改革試點工作。為將黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點成功經驗上升為法律，2019年8月26日上午，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關於修改土地管理法、城市房地產管理法的決定。

其中，決定主要對土地管理法作出修改。新修改的土地管理法堅持保護農民利益這一基本原則和重要目標，將永久農田基本保護制度確定下來、允許集體經營性建設用地入市、明確國家要建立國土空間規劃體系，同時在征地補償、宅基地等直接關系農民利益的問題上,隻做加法不做減法。

給億萬農民吃下了土地權利的“定心丸”

土地是農民的命根子，是農民賴以生存的根本所在。國家依法保護農村土地承包關系穩定並長久不變。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議通過了關於修改農村土地承包法的決定：耕地承包期為三十年，屆滿后再延長三十年。

新修改的土地管理法對此也作了規定，明確家庭承包的耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年, 林地的承包期為三十年至七十年﹔耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依法相應延長。這給億萬農民吃下了土地權利的“定心丸”。

2019年2月，中央1號文件發布，明確提出“嚴守18億畝耕地紅線,全面落實永久基本農田特殊保護制度,確保永久基本農田保持在15.46億畝以上。”在保護耕地這件事上，不容有失。

這項制度在新修改的土地管理法中得到進一步修改完善。新修改的土地管理法明確提出“國家實行永久基本農田保護制度”，並明確五類應當根據土地利用總體規劃劃為永久基本農田的耕地。同時規定，永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理，鄉（鎮）人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告，並設立保護標志。永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自佔用或者改變其用途。

如果個別省市真的土地后備資源不足，將耕地改為建設用地使用怎麼辦？新修改的土地管理法明確規定，個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所佔用耕地數量的，必須報經國務院批准減免本行政區域內開墾耕地的數量，易地開墾數量和質量相當的耕地。

此外，為保証耕地質量，新修改的土地管理法增加了“引導因地制宜輪作休耕”的規定。

被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障

土地征收事關農民的切身利益，在修法過程中備受關注。8月26日上午，在全國人大常委會辦公廳舉行的新聞發布會上，自然資源部法規司司長魏莉華表示，新修改的土地管理法在土地征收方面做了相應完善。

一是首次對土地征收的公共利益進行明確界定。“因為原來憲法和土地管理法都規定國家為了公共利益的需要可以征地，但是什麼是公共利益？長期以來沒有明確的法律規定。”魏莉華表示，這次在總結試點經驗的基礎上，採用列舉的方式，對於為哪些公共利益可以動用國家征收權作出了明確的界定。

其次，是土地管理法首次明確了土地征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。新修改的土地管理法明確規定，征收農用地的土地補償費、安置補助費標准由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定。制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，並至少每三年調整或重新公布一次。“另外，在原來的土地補償費、安置補償費、地上附著物三項基礎上又增加了農村村民住宅補償和社會保障費，這樣就從法律上為被征地農民構建了一個更加完善的保障體系。”魏莉華說。

三是，完善了土地征收程序，把原來的批后公告改為了批前公告，必要時還要就征地補償安置方案召開聽証會，使被征地農民在整個過程中有更多參與權、監督權和話語權。

增加農民收入，允許集體經營性建設用地入市

值得一提的是，新修改的土地管理法破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙。

過去，農村集體經營性建設用地的轉讓、出租一直受到限制。新修改的土地管理法明確規定，土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。同時提出，集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

魏莉華表示，集體經營性建設用地入市是此次土地管理法修改的最大亮點，“這是土地管理法的一個重大制度創新，取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉一體化發展掃除了制度性的障礙。”全國人大常委會法制工作委員會經濟法室副主任楊合慶表示，集體經營性建設用地入市能夠為農民直接增加財產性的收入。

根據決定，自新修改的土地管理法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府。

尊重農民意願，讓農民“戶有所居”

在農村，佔用耕地蓋房的現象時有發生，“一戶一宅”政策在解決這種亂象上起到了一定作用。可是宅基地不夠用怎麼辦？進城落戶農戶的宅基地又該如何處理？新修改的土地管理法在保護農村村民居住的權利、農村村民的住房財產權益、改善農村村民居住環境和條件等方面，都作了相關規定，充分尊重和保護農民的土地權利。

新修改的土地管理法明確規定，人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意願的基礎上，可以採取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標准保障農村村民實現戶有所居。同時明確，國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

“農民變成市民真正實現城市化是一個漫長的過程，在整個過程中我們要有足夠的耐心。如果農民不願意退出宅基地，地方政府不能強迫其退出宅基地，必須是在自願有償的基礎上。”魏莉華說。

此外，新修改的土地管理法還下放了宅基地的審批權，明確要求通過規劃合理安排農村的宅基地，為改善農村的居住條件提供便利。這些舉措都將為農民利益提供更加充分的實實在在的保障。（《中國人大》全媒體記者楊菲菲 李小健 見習記者張鈺釵）