充分发挥市级人大常委会工作委员会及专职委员作用的研究

据不完全统计，目前全国还有近半数市级人大没有设立专门委员会，而代之在人大常委会设立工作委员会，且常委会副主任兼任工委主任。在这种体制下，如何充分发挥各工作委员会及专职委员作用（简称“两个作用”），一直是长期困扰市级人大及其常委会的现实问题。这里拟重点就影响“两个作用”发挥的原因及对策做些探讨。

一、关于工作委员会及专职委员

人大常委会各工作委员会是常委会内设的工作机构，其性质类似于政府之于组成部门。尽管法律对人大常委会工作委员会的职能没有明确的界定，但从各地实践层面看，根据常委会授权，大都享有提出监督议题建议、开展专题调研、承办组织有关执法检查活动、初审工作报告、跟踪监督常委会决议决定和审议意见落实等工作职责。从以上可以看出，各工作委员会作用发挥得如何，直接关系着人大常委会履职的质量及效能。

所谓专职委员是相对于兼职委员来说的，即专门履行人大常委会委员职务的委员。这些委员大都是从党委政府和某专业领域退下来的老同志，有丰富的领导经验和专业特长，是支撑人大常委会行权履职的中坚力量。

党的十八大报告指出，健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。张德江委员长在十二届全国人大一次会议闭幕时指出，加强制度建设，充分发挥专门委员会作用，不断提高人大工作水平。所有这些都充分说明，发挥专门（工作）委员会和专职委员的作用对人大工作的现实重要性。

二、“两个作用”发挥存在的问题及原因剖析

客观地讲，全国类似体制的人大都程度不同地存在着“两个作用”发挥不到位的问题，尤其是市级人大更为凸显。如工作委员会独立开展的活动较少、初审报告不够深透、跟踪监督不够有力、专职委员履职热情不高、不能全身心地投入人大工作等。现象背后都有其存在的原因，只有找准症结，才能对症下药，改进工作。

（一）体制方面的原因。地方组织法明确规定：设区的市人民代表大会根据需要，可以设若干专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。而由于种种原因，不少市级人大目前设立的仍是工作委员会，其职能局限客观影响了作用发挥。

专门委员会与工作委员会的区别主要体现在三个方面：

隶属不同。专门委员会隶属于本级人民代表大会，工作委员会隶属于人大常委会。

职能不同。专门委员会可以审议、拟定和提出有关议案，对本行政区法律执行情况及“一府两院”工作进行执法检查和视察，对相关领域内出台的规范性文件进行备案审查，提出有关质询案等；工作委员会只可提出对有关报告、议案的初审建议，其监督职能也必须由人大常委会授权。

成员不同。专门委员会组成人员必须是本级人大代表，且经人民代表大会主席团提名，大会表决通过；而工作委员会组成人员可以是本级人大代表，也可以不是，只需常委会主任会议提名，提交常委会会议表决通过即可。由此可见，专门委员会比工作委员会拥有更多的法律授权，其履职的自主性和发挥作用的空间也更大。

（二）机制方面的原因。

一是工作机制有待完善。2005年全国人大出台《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》经中央办公厅转发后，省、市人大大都没有结合本地实际制定专门的细则，缺少可操作性的制度规范；另一方面，目前全国、省级人大常委会执法检查、视察、专题调研大都委托专门委员会进行，事后将有关报告提交人大常委会会议审议。这样就为专门委员会和专职委员提供了更多独立开展工作的履职平台，为发挥其作用创造良好条件。而没有设立专门委员会的市级人大，目前执法检查和视察大都由常委会统一组织，优点是党委政府重视程度高，社会影响大，但同时也无意间淡化了工作委员会作用的发挥。

二是激励约束机制不够健全。尽管市级人大常委会大都出台了《常委会组成人员守则》，但现实层面执行得不够好，特别是在会议纪律和履职责任心方面有待进一步强化，如有的专职委员经常性缺席会议和活动、请假不履行正规手续、审议发言不积极等。常委会组成人员履职档案、述职、履职情况通报等制度还没有建立起来，专职委员普遍缺少履职压力。

（三）组织形式方面的原因。目前不少市级人大设立的工作委员会，下面还设一个同级别的工作室，同属工作机构，性质类同，职责定位不清，造成各工作委员会在开展工作时，过度依赖其工作机构——工作室，工委及专职委员的作用没有得到充分发挥。工作委员会是人大常委会的工作机构，工作室是工作委员会的工作机构，对常委会及主任会议负责的是工作委员会而非工作室，其间的责任应进一步厘清。

（四）精神状态方面的原因。由于专职委员大都是从党委政府过来的年龄偏大的同志，在党委政府出了不少力，流了不少汗，到人大工作大都是职业生涯的最后一站，再加上有些同志对人大工作认识不够到位，容易产生“船到码头车到站”的思想，工作热情和进取心打了折扣，有的甚至就停留在等“退”状态，所有这些也从主观上影响了工作委员会及专职委员作用发挥。

三、充分发挥“两个作用”的对策思考

根据党的十八大和全国人大关于进一步加强人大组织制度建设，充分发挥专门委员会和专职委员作用的意见，结合现实情况，提几点建议仅供参考：

加强体制创新，优化组织形式。（1）根据地方组织法的有关规定，建议未设立专门委员会的市，于适当时机向市委提报设立人大专门委员会的请示，待市委批准后，在下一次市人民代表大会上，选举产生各专门委员会组成人员，完成由工作委员会向专门委员会的过度，通过强化职能，促进作用发挥。（2）为充分发挥专职委员作用，在体制未改变之前，建议常委会副主任尽量不兼任或少兼任各工作委员会主任，各工作委员会主任由市人大常委会在专职委员中任命产生。（3）在目前体制下，建议实行专职委员蹲班制度，形成分管主任（兼工委主任）主持工委全面工作，首位副主任负责工委日常工作，工作室具体搞服务、抓落实的工作格局，进一步厘清工作委员会与工作室角色定位和工作职责。

加强制度建设，创新工作机制。（1）进一步健全和完善工作委员会工作制度。现有工作委员会工作职责大都制定了好多年，且长时间没有修订，建议参照新时期加强专门委员会工作的要求，及时进行修订完善。同时抓紧制定《市人大常委会工作委员会工作规则》，为工作委员会规范履职提供制度遵循。（2）进一步强化工作委员会工作职能。建议在专门委员会设立之前，常委会可授权工作委员会部分行使专门委员会职责，如代表常委会独立开展某一方面的视察和执法检查、对本领域的规范性文件进行审查等，以充分调动工作委员会积极性、主动性、创造性，发挥其更大作用。

加强教育引导，激发履职热情。进一步加强对专职委员的教育培训。市人民代表大会及其常委会是地方国家权力机关，肩负着代表人民行使国家权力、推进民主法治建设和依法治市的重任。中国民主法治建设的标志性人物彭真委员长多次强调：人大不是二线机关，是民主法治建设的一线。十八大报告要求：要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人大依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预决算的审查和监督。要以保证人民当家做主为根本，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主；要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国。人大常委会工作报告和张德江委员长在闭幕会上的讲话更是开宗明义：发展社会主义民主、推动依法治国是各级人大及其常委会主要任务。习近平总书记在近期的几次讲话反复强调：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“将权力关进制度的笼子里”等。所有这些都透出一个明确的信号——今后民主法制建设的进程将会进一步加快。通过教育引导，使人大专职委员进一步认清形势，找准定位，明确任务，强化责任，以崭新的精神状态融入新时期民主法治建设的大潮，为人民代好言、尽好责、谋好利。

加强激励约束，增强责任意识。（1）针对少数常委会委员履职消极的现状，人大常委会可有针对性地作出严肃会议活动纪律的决定，强化纪律意识，改进履职作风。（2）尽快建立常委会组成人员履职档案，逐步推行常委会组成人员履职情况通报和年终述职制度。（3）建立专职委员履职激励机制，通过评先树优、榜样带动，激发专职委员履职的积极性、主动性，推进人大常委会履职水平整体提升。（菏泽市人大常委会研究室：许素洋）