回望全国人大常委会的立法规划工作

　　全国人民代表大会成立于1954年9月。1954年宪法规定,全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。当时国家建设和国家工作急需制定法律,而全国人民代表大会一年举行一次会议,需要由全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间适时地制定一些单行法规,鉴此,1955年7月,全国人民代表大会通过决议,授权全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间制定部分性质的法律,即单行法规。1982年宪法扩大全国人大常委会的立法权,明确规定,全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。

　　自1954年以来,全国人大常委会的立法规划工作经历了从无到有、从尝试探索到逐步规范的过程。伴随这一过程,全国人大机关对立法规划工作体制进行了几次调整。到目前,基本形成了适应需要的立法规划工作体制机制。

　　立法规划工作的提出

　　全国人大从1954年一届一次会议开始就重视国家立法工作。“文化大革命”期间,国家立法工作基本停滞。1978年12月召开的党的十一届三中全会提出,从现在起,应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。按照这一重大决策要求和现实迫切需要,全国人大快节奏地进行立法工作。1979年2月,成立了全国人大常委会法制委员会。经过3个多月夜以继日的工作,在7月1日五届全国人大二次会议一次就通过了7部重要法律,为恢复和重建国家机构、建立和维护正常社会秩序、促进对外开放,提供坚实的法制保障。

　　从三中全会到上个世纪八十年代中期,对外开放、经济体制改革的形势发展很快,有一系列新问题需要及时立法予以规范,但又缺乏经验,在这种情况下,对立法工作进行统筹规划问题提到了全国人大常委会的议事日程。1985年1月,六届全国人大常委会召集省级人大常委会的负责同志开了两天座谈会,请各地提出在对外开放和经济体制改革中,需要制定哪些法律。彭真委员长就如何做好立法工作讲了话。全国人大常委会提出,要分轻重缓急,有计划地根据具体情况努力加快经济立法工作。在这一时期还提出,立法要从我国的实际情况出发,按照社会主义法制原则,逐步建立有中国特色的独立的法律体系。

　　立法规划工作的初步尝试

　　1988年4月,万里委员长在七届全国人大常委会一次会议上的讲话中提出,要制定出一个五年立法规划。1988年7月1日,七届全国人大常委会第二次会议通过的工作要点明确提出,立法工作要制定规划,抓住重点,有计划、有步骤地进行。在这次会议上,全国人大法律委员会提出了《关于五年立法规划的初步设想》。七届全国人大二次会议以后,全国人大常委会秘书处提出了《关于七届全国人大立法工作的安排意见》,明确了列入安排意见的法律草案的起草单位和提请审议的时间。这些是全国人大常委会立法规划工作的初步尝试。

　　1991年2月,中央印发了《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,提出全国人大常委会的立法规划要报经中央审定。同年11月,《全国人大常委会立法规划(1991年10月—1993年3月)》出台,这是报经中央同意的第一个立法规划。1990年10月和1992年6月,七届全国人大常委会两次召开了立法工作会议。

　　立法规划工作逐步规范

　　八届全国人大常委会十分注重立法工作的计划性,1994年1月制定了五年立法规划并报经中央同意,立法项目分为“届内提请审议的”和“研究起草、成熟时安排审议的”两大类,共计152件。从八届开始,每年都制定年度立法计划,逐年落实立法规划安排审议的立法项目。1995年12月,八届全国人大常委会召开立法工作座谈会,推动实现五年立法规划,乔石委员长出席会议并发表讲话。到1998年3月八届全国人大任期结束,初步形成了中国特色社会主义法律体系框架。

　　九届全国人大在以往工作的基础上,进一步改进立法规划工作,提出要“年度有计划、五年有规划、长远有纲要”,并确定了到任期结束实现初步形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标。1998年12月,九届全国人大常委会的立法规划报经中央同意,立法项目仍分为“届内提请审议的”和“研究起草、成熟时安排审议的”两大类,共计89件,第一大类的立法项目再按照法律部门分类依序排列。1999年4月,专题研究组提出了关于中国特色社会主义法律体系的研究报告,内容涉及法律体系的构成、法律分类、今后的立法任务等内容。可以说这个研究报告是我国法律体系形成的一个重要指南,也可以把它看作是到2010年立法工作的“长远纲要”。2000年11月,九届全国人大常委会召开立法工作会议,检查立法规划执行情况,李鹏委员长出席并讲话,强调要进一步加强和改进立法工作,提高立法工作的质量和效率,努力构建中国特色社会主义法律体系。

　　九届全国人大及以前的几届全国人大的立法规划,都是由全国人大常委会秘书处拟定的。

　　体制首次调整后的立法规划工作

　　十届全国人大常委会期间的立法规划、立法计划的拟定工作由全国人大常委会办公厅负责。这是立法规划工作体制的首次调整。2003年11月,中央批准了十届全国人大常委会立法规划,立法项目大类、小类的划分仍沿用九届的作法,列入规划的立法项目共计76件。这一届立法工作目标确定为基本形成中国特色社会主义法律体系。2003年12月十届全国人大常委会召开立法工作会议,吴邦国委员长在讲话中强调,要落实立法规划,努力实现立法目标,为形成中国特色社会主义法律体系奠定坚实基础。2005年11月,十届全国人大常委会召开第二次立法工作会议,总结本届人大近三年的立法工作,研究部署下一阶段的立法任务。

　　经过4届立法规划的编制工作,实行计划立法的重要性、必要性越来越得到广泛认同。实行计划立法,并加强对立法规划、立法计划执行情况的检查督促,可以使立法工作突出重点,使立法活动适应改革开放和现代化建设的需要；能够增强立法工作的主动性；有利于防止立法工作中的重复、分散现象,避免不必要的立法活动；有助于各部门之间的协调和有准备地参加立法活动,提高立法质量和立法工作效率。

　　进一步理顺体制后的立法规划工作

　　十届全国人大后期,总结以往的立法以及立法规划工作,更加深刻地感到,立法工作要有全局思考,应该做到:有一个经过充分论证和可行性研究的立法规划；立法工作全过程有一个统一的管理部门；立法工作有一个权威的协调机构；有一套科学的立法技术规范；常委会在立法工作中要充分发挥主导作用。

　　2007年2月,全国人大机关召开立法工作通报会,决定对全国人大机关立法工作体制作出调整。根据新的调整方案,全国人大常委会法制工作委员会负责统筹立法工作全过程,履行规划、组织、协调、指导和服务等职能。规划是指负责拟定立法规划、立法计划；组织是指负责整个立法工作的组织工作；协调是指负责立法工作部门之间的协调；指导是指要在统一国家法制、统一立法技术规范上履行指导职责；服务是指为全国人大和全国人大常委会的立法工作提供服务。做这样的调整,有利于立法工作更加符合客观规律,更好地适应立法工作的实际需要。

　　十一届全国人大常委会的立法规划首次由常委会法制工作委员会负责具体编制拟定工作。2008年9月,中央批准了新一届常委会的立法规划。规划中,立法项目大类、小类的划分与九届、十届的作法相同,列入规划的立法项目共计64件。这一届立法工作的目标是,确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善。2008年10月,十一届全国人大常委会召开立法工作会议,王兆国副委员长出席并讲话,对贯彻立法规划、进一步做好立法工作提出明确要求。

　　2010年是法律体系形成的一年。为了从理论上、思想上、舆论上做好准备,2009年以来,全国人大法律委员会和常委会法制工作委员会加大法律体系形成相关工作的力度。2010年7月,全国人大法律委员会围绕法制工作委员会提出的相关研究材料,专题研究和讨论中国特色社会主义法律体系问题。为了推动法律体系形成在舆论氛围上渐次升温,法制工作委员会提出建议并经常委会领导批准,召开了三个会议,第一个是座谈会,于2010年8月召开,李建国副委员长出席会议并讲话,要求加强对中国特色社会主义法律体系的研究,抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律,确保到年底如期形成中国特色社会主义法律体系。第二个会议是于2010年11月召开的第十六次全国地方立法研讨会,王兆国副委员长出席,他在讲话中着重阐述了中国特色社会主义法律体系形成的标志,法律体系的基本特征,形成法律体系的重大意义。第三个是于2011年1月召开的立法工作座谈会,吴邦国委员长出席并讲话,全面阐述了形成中国特色社会主义法律体系的若干重大问题。随后,在2011年3月召开的十一届全国人大四次会议上,吴邦国委员长在作全国人大常委会工作报告时宣布:到2010年底,党的十五大提出的形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　2013年9月,中央批准了十二届全国人大常委会的立法规划。列入规划的立法项目分为三大类:第一类是任期内提请审议的,第二类是条件成熟时提请审议的,第三类是研究论证的。这是立法规划首次将立法任务划分为三类。列入规划第一类、第二类的立法项目按法律部门的顺序排列,但不标出法律部门的名称,一类、二类立法项目共计68件。这一届全国人大立法工作的目标是,不断完善中国特色社会主义法律体系。

　　2013年10月30日,十二届全国人大常委会召开立法工作会议,深入贯彻党的十八大精神和习近平总书记一系列重要讲话精神,分析我国立法工作面临的新形势,全面部署十二届全国人大常委会的立法工作。张德江委员长出席并讲话,他强调,要加强和改进立法工作,提高立法质量,确保立法规划顺利实施,不断完善中国特色社会主义法律体系,为全面建成小康社会、坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加有力的法制保障。这个重要讲话对做好今后五年乃至更长时期的立法工作具有重要的指导意义。

　　(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)