委员集中关注地方债：举债应设上限 央地关系应明确

人民网北京8月26日电（刘茸）今天上午，全国人大常委会第十次会议召开分组会议，对预算法修正案草案四审稿进行了审议。地方政府发债成为审议中的焦点之一，尽管许多委员对四审稿的规定表示满意，其他委员还是就此提出不少意见。

委员意见：央地权责关系不清晰 举债条件应更严格

董中原委员就对地方政府举债问题提出了四条意见。他说，地方举债的结构设计，是国务院主导，还是地方人大主导，需要进一步厘清。

“按照本草案，国务院应该是主导地位，地方举债的终级责任应当由中央预算处理，但草案中又规定了地方人大批准，那么国务院的额度与地方人大的批准之间是什么关系？这个问题在法律草案中表述不明确。国务院给了额度，地方人大不批准怎么办？国务院给了额度，地方人大批准了，但偿还不了的责任如何承担？”董中原委员指出，地方政府举债的问题应当有一个清晰的思路，目前的结构设计不够清晰，而且容易产生矛盾。

他还认为，四审稿对地方政府举债的条件限制仍然不够严格，应当将可以举债的情形以列举的方式明确规定，何种情况下人大可以批准也应明示，否则地方政府举债将成为一个巨大的制度漏洞，带来不可控的巨大风险。对这一问题，有其他委员则认为，预算控制在现实中存在许多不可预知的情形，需要边操作边解决，立法不宜过于死板。

董中原委员还认为，对于地方政府的历史债务如何处理，立法中也应有所涉及。历史债务余额应当纳入新的举债规模进行管理，已经超过额度的，应规定不能再行举债。另外，草案第35条第2款规定地方举债“只能用于公益性资本支出”，他认为此处法律含义不明，建议进一步明确用途的法律含义。

委员意见：政府债务应设上限

辜胜阻委员说，草案第35条关于政府举债的规定是备受社会广泛关注的一个问题，正是因为20年前的这部法律不列赤字、限制地方政府举债，地方政府选择绕道走，建立融资平台去举债，现在地方政府债务成为经济、金融中一个非常大的隐患。

“在这样一种背景下，要让地方政府举债，也是针对当前地方政府债务的‘黑箱’问题，你看不见它怎样操作，人大代表、人大常委会委员、社会都看不见，另外还有一个‘黑洞’，究竟有多少债务？审计署有审计，但业内人员认为这公布的只是一个底数，不是完全的实数，所以现在要让地方政府债务的举债合法化、规范化、阳光化。所以四审稿在三审稿的基础上，又进一步从严从紧。”辜胜阻说。

他建议，首先应立法规定债务的上限，参考巴西，其2000年的财政责任法明确规定，“地方政府的债务余额不能超过经常性财政收入的120%”，因为偿还要靠财政收入，因此设计一个上限，超过上限不可能举债。

此外，举债政府要编制公开的资产负债表。“我们不仅要看负债，还要看资产，因为我们国家大量的债务不能用来作为福利，而是作为基础设施的建设，基础设施建设在债务的背后有资产，只有公开资产和债务的存量，才能使有财务知识的人士判断政府财务的稳健性。”辜胜阻说。

委员意见：注重立法，更应注重执行

吕薇委员说，预算法修改经过四次审议，大家提出的大部分建议都已吸纳进去，这次修改稿比较成熟，但执行中还要细化。比如地方政府发债问题，法律草案中提到要建立防范风险和预警机制，中央政府应该尽快拿出一套细化的管理办法，特别是建立全口径的地方政府债务管理办法，加强一些基础性工作，包括编制地方政府的全口径资产负债表等，这样可能才真正控制风险和做好预警。

郎胜委员也认为，这部法律通过以后有两个工作应当引起重视：一是要进一步加强执法，现在预算执行方面出现的一些问题，原来在法律上有的没有法律依据，有的有规定，比如预算法对地方债有明确要求地方“不能列赤字”，即不能发债，但现在地方债这么多，20多年执行中却没有就这件事问责，再比如，财政专户的设置没有法律规定，但却大量存在。

他特意提出，这些年积累下来的问题较多，修改后的预算法通过以后，执行上要加强刚性，落实责任，严格问责，同时要抓紧配套细则的出台。

附录：《中华人民共和国预算法》（草案四审稿）第三十五条

地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。