如何理解人大代表的代表性

　　2008 年1 月21 日下午，广东省第十一届人大第三次全体会议选举产生了广东的第十一届全国人大代表，来自佛山市三水新明珠建陶有限公司的农民工胡小燕。胡小燕的当选，引起社会的高度关注，媒体称其为广东的第一个农民工代表。胡小燕本人也自感责任重大，因为她认为自己“代表全国几亿农民工”。其后，胡小燕公开了自己的手机和QQ 号码，以便与广大农民工保持经常联系与沟通。但很快，胡小燕便陷入困境：手机被打爆；手机费最高时达一月1700 元；在职工作受严重影响；媒体盯住她如何代表农民工，她无奈关机后受到舆论批评等。胡小燕的尴尬，除表明代表在闭会期间的日常履职方式应考虑进一步优化外，也凸显出一个问题：农民工身份的胡小燕是否就是一个代表农民工的代表，亦即应如何正确理解代表的代表性？

　　关于人大代表的代表性，我国现行法律并没有明确的表述。代表法的相关规定主要有第二条第三款关于“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”的规定和第四十五条关于“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”的规定。

　　根据上述规定，笔者认为，人大代表的代表性就主要方面言，是指“代表人民的利益”的属性。这一属性表明，人大代表虽然都来自特定的政党、阶级、阶层、界别或社会组织、职业群体等（以下统称特定群体），更了解或更便于了解、熟知其所属特定群体的情况、利益诉求，一般会更多反映该特定群体的利益或诉求，但人大代表并非其所属特定群体的代表，而是“人民”的代表。这里的“人民”，指的是“全体人民”，如全国人大代表“代表”的是全国人民，广州市人大代表“代表”的是广州市人民等，也就是说，人大代表“代表”的是其职务全域范围（全国范围、省范围、市范围等）包括其所属特定群体在内的“全体人民”，其代表性便是指代表这一全域范围“全体人民”的利益的属性。这就意味着，即使人大代表来自农民工，也不能认为其是“农民工的代表”，不能认为农民工的问题都应向来自农民工的代表反映，甚至认为只有来自农民工的代表才能代表农民工或其只能代表农民工。

　　有观点认为，代表全体人民的规定过于空洞抽象，不如一些国家议会制度的规定那么直接、具体。但事实上，对“代表性”作“抽象性”“一般性”规定的，也不乏其国。比如，德国基本法第38 条规定，议员是全体人民的代表，不受委托和社会的约束，只服从自己的良心。比利时宪法第32 条规定，每个议员都代表国家，而不仅仅代表他们所当选的省或省内选区。

　　从我国法律的规定看，对代表性的规定虽较为抽象、原则，但在代表人民的总原则下，其实也包含有具体、特定的内容，可从以下两方面理解。

　　人大代表“代表”其所由产生的选区或选举单位区域的人民的利益。

　　如上所述，代表法明确规定了代表受原选区选民或原选举单位的监督，直接选举产生的代表应以多种方式向原选区选民述职等内容。这种对监督代表履职主体的明确规定，以及实践中代表的集中视察一般都回到原选区或原选举单位所在区域的安排（比如某省人大选举的全国人大代表都是在本省范围视察，从无跨省视察的安排），还有目前许多省市都设立街道人大工委和人大代表社区工作站，以强化代表与原选区选民或原选举单位区域内人民群众的联系的做法或制度安排，无疑表明“代表性”本身蕴含着“区域代表性”这一内容。而对特定区域的视察、调研作为代表履职的重要信息来源，也在客观上框定着代表所反映问题的空间特性，从而在一定程度上使代表性从一般向具体相对凝聚。由此，人大代表不仅代表着其职务层级全域范围的全体人民，也具体代表着其所由产生区域即原选区或原选举单位范围的全体人民，代表着他们的特定利益，比如实践中广东选出的全国人大代表会代表广东人民向全国人大反映广东的问题；番禺选出的广州市人大代表会代表番禺人民向广州市人大反映番禺的问题等。未做到代表特定区域人民的利益，在现行制度下，代表并无“失职”之虞，但强化这方面意识而有所作为，我认为，却是代表履职的应有之义。对于权力机关而言，也应就如何密切间接选举的代表与原选举单位的联系，如何更多地听取和了解原选区和原选举单位需要解决的问题，如何让代表在审议、建议和议案中反映原选区和原选举单位区域人民的利益等，更有意识地创新工作思路，健全工作方式和机制。

　　代表行使职权的相对独立性使代表性具象化。

　　代表一经选举产生，在代表人民利益这一大前提下，具体如何代表人民的利益、代表哪方面利益可由代表自主选择确定。代表行使职权的这一特性便使抽象、一般的“人民利益”在每一个代表的每一次履职中得以具象化。众多代表的众多选择或聚焦，使得人民的利益，尤其是社会广泛关注的利益被具体“代表”。

　　综上所述，人大代表在履职中，首先需要通过对特定区域的视察、调研，关注并梳理出带普遍性的问题，以便代表其职务全域范围“全体人民”的利益，使其通过提出议案、建议和审议意见等所反映的事项具有全局性、整体性，同时，也需要代表在自主确定具体关注的领域、人群的问题时，跃出自己所属特定群体的视野，真正成为人民的代表；其次，代表也应在视察、调研中，关注并梳理具有区域特殊性的问题，以便代表原选区或原选举单位区域人民的利益，使其通过议案、建议和审议意见等所反映的事项具有区域代表性。需要进一步指出的是，根据法律规定，代表提出议案所涉事项应是属于本级人大权限范围的事项，故代表提出议案，不能涉及上级或下级人大权限范围的事项。至于提出建议，法律虽然未设这样的限制，但代表提出建议，尤其是就区域特殊性问题提出建议，仍然需要甄别有权解决所提问题的国家机关的层级，即建议所及问题应为本级国家机关权限范围能予解决的问题，比如，广东选出的全国人大代表向全国人大反映的广东问题应是需要由国家解决的问题；番禺选出的广州市人大代表向广州市人大反映的番禺问题应是需要由广州市解决的问题。如此，既可与国家机关的设置体系相契合，也有利于对问题的督促解决。

　　（作者系广东省广州市人大常委会副主任）

广州市天河区人大车陂街道工委组织人大代表视察回迁房建设情况。摄影/ 徐卫权