关于发挥人大在立法中的主导作用

　　 发挥人大在立法中的主导作用,是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点,也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。近年来,针对部门利益影响甚至阻碍地方立法进程,或者滥用地方立法资源等实践中存在的突出问题,各地努力从制度上加以规制,推出了不少好的做法。比如,有的健全立法立项机制,加强立项主导,努力改变部门提什么人大就审什么的模式,由被动“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”。有的强化立法前评估,加强立项论证,坚持“四个不立”,即不是经济社会发展急需的不立,立法条件不具备的不立,能用党纪、政策、规章、道德解决的不立,立法针对性不强、效果不理想的不立。有的健全多元化调研起草机制,由人大专门委员会、常委会工作机构和政府部门、社会力量共同参与地方立法调研起草。有的加强立法组织协调,提前介入、掌握进度,努力抓住每一件法规案中的“关键几条”,对于分歧较大的重点难点问题,坚持从改革发展大局出发,加大沟通协调力度,勇于并善于在矛盾的焦点上“划杠杠”,有效防止部门利益和地方保护。有的创新代表参与立法机制,分专业有重点组织代表参与立法工作,等等。这些有益做法,都是发挥人大在立法中主导作用的重要实践探索,值得认真总结。强调发挥人大在立法中的主导作用,说到底是两条,一是要及时立出实践所需要的法,二是要立出高质量的法。我体会,要做到这两条,在立法工作中应把握好以下几点:

　　 一是,在政治上,要坚定不移地坚持党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分,是国家重要的政治活动,离开党的领导,就会迷失方向,就会寸步难行。在国家立法或地方立法工作中,遇有重大立法决策事项,特别是意见不一致的重大问题,应及时通过人大常委会党组向党中央或地方党委请示汇报,请中央或党委定夺。人大在立法中的主导作用,是在党的领导和支持下的主导作用,越是坚持党的领导,就越能有效地发挥人大的主导作用,有效地进行立法沟通协调,有效地推动立法进程。

　　 二是,在制度上,要符合坚持和完善人民代表大会制度的要求。发挥人大在立法中的主导作用,是与人大作为国家权力机关的地位和作用相适应的。立法工作必须体现和维护人民代表大会制度的根本政治制度要求。十八届三中全会提出的全面深化改革总目标是两句话,前一句是完善和发展中国特色社会主义制度,后一句是实现国家治理体系和治理能力现代化。立法工作必须始终围绕这个总目标来进行。如果偏离中国特色社会主义制度,立法工作就会误入歧途。我们讲“三个自信”,根本的还是制度自信；讲制度自信,首先是要对作为国家根本政治制度的人民代表大会制度充满自信,并且自始贯穿立法工作的全过程。必须确保立法实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,努力使每一项立法体现和尊重人民的主体地位,保证人民当家作主。

　　 三是,在法理上,要符合立法规律,也就是要坚守法治底线。习近平总书记指出,不是所有的法都能治国,不是所有的法都能治好国。因此,立法要符合社会发展规律,符合中国特色社会主义法律体系内在规律和立法工作规律,立良善之法,立管用之法。要建立健全科学的立法体制机制,遵循立法程序,注重立法技术,努力实现立法过程的科学化。发挥人大在立法中的主导作用,意味着立法机关要有担当,立法人更要有担当。什么法该立,什么法不该立,规定什么内容,规定到什么程度,都应有杠杠,不能突破法治的底线。如果守不住这条底线,立法资源就会被滥用,立法的引领和推动作用就会落空。

　　 四是,在实践上,要坚持从实际出发。立法要尊重事物发展的客观规律,立足于具体国情,符合经济社会发展水平。既要有前瞻性,又不能脱离实际。否则,或者对经济社会发展产生负面影响,或者在实践中执行不了,损害法律的权威。要做到这一点,必须坚持从实际出发,不能仅从良好愿望出发。既要与时俱进,推动制度创新；又要合理可行,能够落实到位。这就要求,应当以问题为导向,加强调查研究,深入了解实际情况,广泛听取各方面意见,妥善处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系,科学合理地设计好各项制度,实现权力与责任、权利与义务的统一,实现理想与现实、创新与可行的统一,努力使每一项立法都能符合经济社会发展的实际和要求。

　　 这几条落实在具体制度设计中,就是要坚持人民当家作主的社会主义本质要求,正确处理好权、责、利的关系,既不能由部门左右甚至主导立法,通过立法来扩权、确权、固权,谋取部门利益,又不能无视政府管理需要,只是一味着眼于削权、限权、控权。简而言之,就是既要确权又要立责,既要赋予行政机关必要的权力和手段,又要加大监督力度、明晰法定责任,避免逐利避险、争权推责、揽功诿过。同时,要最大限度维护人民的根本利益,“制国有常,而利民为本”,要让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。(作者为全国人大常委会法工委主任)