进一步划清各立法机关权限

　　漫画/高岳

　　 前不久在京举行的十二届全国人大常委会第十次会议,首次分组审议了立法法修正案草案。一些常委委员和列席人员建议,进一步厘清中央与地方、人大与政府、人大与人大常委会之间的立法权限划分。

　　 划分人大与常委会立法权限

　　 现行立法法规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。

　　 这是立法法对全国人大和全国人大常委会立法权限的划分。

　　 “建议对全国人大和全国人大常委会的立法权限作进一步划分。”李连宁委员说,按照目前的立法权限,大会的立法权限是制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,而常委会的立法权限是制定和修改除大会制定法律以外的其他法律,并在闭会期间对大会制定的法律进行部分补充修改。但在运行过程中,这个界限划分得不够清楚。

　　 李连宁委员以民事法律为例说,像侵权责任法、涉外民事关系法律适用法,都是民法的基本内容,没有提交人大会议审议,但是物权法却是由大会审议通过的。建议深入总结改革开放30多年来特别是立法法实施14年来的立法工作经验,把大会和常委会的立法权限划得更清楚些,至少以下几个方面的立法问题应明确是由大会立法:涉及刑事法律和民事法律的修改；涉及国家机构的基本法律,如涉及到常委会、“一府两院”的组织、职权的法律；涉及到规范全国人大及其常委会以及其他有立法权的机关立法职权的行使；涉及到国家基本政治制度的法律,如民族区域自治法、特别行政区的基本法；涉及国家主权的。

　　 龚建明委员也建议进一步明确全国人大与全国人大常委会之间的立法权限。立法法并未清晰地划分基本法律和基本法律以外的法律范围的界限。

　　 “认真分析研究以后,还是能够划分清楚大会和常委会的立法权限的。”李连宁委员建议在这方面进一步研究,把大会和常委会的立法权限划分得更加清晰。

　　 明确规定地方可以立法事项

　　 龚建明委员建议进一步明确中央立法与地方立法的权限。尽管立法法对地方立法作了一些规定,但对地方立法的范围、权限等规定得比较宽泛,不够明确、细致,建议在修改立法法时,对地方立法的权限、范围、条件等作出更加明晰的规定。

　　 “建议在此次立法法修改中,进一步厘清中央与地方、人大与政府、人大与人大常委会之间的立法权限划分。”全国人大代表甘道明说,立法法规定了属于全国人大及其常委会行使的专属立法权,但未对地方人大及其常委会的立法权限进行明确界定。立法法规定了地方立法的两类事项:“执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”和“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”,即通常所说的实施性立法和创制性立法。但对究竟什么是“地方性事务”,立法法没有明确界定。

　　 甘道明建议本次立法法修改对“地方性事务”作出进一步明确,使地方在立法活动中便于把握。立法法关于地方人大及其常委会制定地方性法规立法权限的规定也不是很明确,仅规定本行政区域特别重大事项的地方性法规应当由人民代表大会通过,但并未明确何为“特别重大事项”,建议用列举的方式予以明确。从地方立法实践来看,由于各方面原因的制约有的省已经十年没有由大会制定通过地方性法规,人民代表大会的立法权被虚化的现象较为明显。因此,建议在本次立法法修改中明确应当由地方人大直接制定地方性法规的事项,落实人民代表大会的立法权。

　　 甘道明还建议扩大地方立法空间,适当放宽地方立法在设定行政处罚、许可和强制措施的限制,赋予地方人大根据本地区实际情况自主掌握的权限。

　　 “中央提出改革要于法有据,依法进行。”甘道明说,随着各项改革措施的不断推进,改革进入深水区,难度越来越大,改革与法治的矛盾日益突出,这就需要更好地发挥地方立法对改革的引领和推动作用,通过地方局部的先行先试,为国家立法和全国性的改革提供经验。为此,在立法法修改时,应当适当扩大地方立法权限。地方立法很重要的一个功能就是结合本地区的实际,对国家立法进行补充和细化,使国家立法意图能更好地在本地区得到贯彻和落实,弥补国家立法难于兼顾地区差异等问题。但是,行政处罚法、行政许可法、行政强制法对地方性法规在设定行政处罚、许可、强制措施方面作了过于严格的限制,导致地方性法规很难发挥针对性和实用性的特点,照抄照搬上位法的趋势明显,法规中多为原则性、倡导性、鼓励性条款,有效规范性条款减少,对社会行为的规范作用明显降低。特别是在实施性立法中,上位法站在全国的角度看一些行为可以不设定行政处罚,但由于地区差异,该行为在部分地方设定行政处罚的确是非常必要的管理手段。但由于行政处罚法在设定权限上的严格限制,在地方立法过程中不得不放弃这些措施,导致地方性法规的针对性和权威性都受到较大影响,立法的目的和原则也很难圆满实现。

　　 对地方规章内容要进行限制

　　 草案规定,部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律、行政法规依据,部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范,或者增加公民、法人和其他组织义务的规范,不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。

　　 史莲喜委员说,草案对部门规章的权限范围作了限定,有利于防止有的部门利用规章制定权限制剥夺公民、法人和其他组织的权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务,有利于防止通过制定规章扩大本部门的权力,减少部门的责任。这条修改得非常好。

　　 “但是草案对地方政府规章的规定却没有作相应修改。”史莲喜委员说,目前政府规章创设、限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范,或者增加公民、法人和其他组织义务的情况不是个别现象,也需要进行必要的限制。因此,建议增加规定:地方政府规章涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利,或者增加公民、法人和其他组织义务的,应当提请同级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

　　 王刚委员建议协调较大市地方性法规与政府规章的权限范围。草案对较大市制定地方性法规进行了限制,明确指出只限于城市建设、市容环境、环境保护等城市管理方面的事项。但对政府规章没有作任何限制。这样一来较大的市人民政府制定的规章,其范围远远大于同级人大制定的地方性法规。

　　 王刚建议删除草案“规定本行政区特别重大或者社会普遍关注事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过”中的“社会普遍关心”的表述。他认为,随着经济社会发展,人民群众参与地方立法的热情非常高,医疗、卫生、食品等都提交人民代表大会审议难度非常大。实践中,特别重大的事项其实都是社会普遍关注的事项,不用再专门表述“社会普遍关心”的事项。(记者 陈丽平)