尽量缩小和减少授权立法范围

　　□法制日报记者陈丽平

　　十二届全国人大常委会第十次会议近日首次分组审议了立法法修正案草案。

　　针对我国授权立法制度比较原则,以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求的情况,草案在现有规定的基础上,对授权立法制度作进一步完善,增加规定:授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过五年；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见；需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人大及其常委会决定。

　　一些常委委员提出,应扩大人大自身立法范围,尽量缩小和减少授权立法的范围。

　　立法保留事项共有十项

　　立法法修正案草案规定,下列事项只能制定法律:国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收、征用；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

　　全国人大代表贾春梅说,立法法的制定实施是我国法制建设史上的一个重要里程碑,它首次以基本法律的形式进一步明确了国家的立法体制,确立了立法权限、立法程序、法律解释、立法监督等制度,不仅为立法活动各个环节立了规矩,而且为解决立法实践中的种种弊端提供了有效途径。这其中最难的是立法权限划分。我国是单一制国家,地方权力都是中央赋予的,地方不具有独立的立法权,在这种前提下,严格区分中央与地方立法权限是很难的。划出中央专属立法事项,是立法法的头等贡献。中央专属立法权在理论上叫法律保留,就是说这十个领域里的事务只能制定法律。但是十个领域以外的事,国务院和地方原则上是有权立法规范的。专属立法权是一个很大的贡献,在这个前提下才能谈权限划分。

　　收费也应当由法律规定

　　“我非常赞成草案中增加的授权立法内容。”李盛霖委员建议,对过去的授权和这次修改的授权要衔接好。

　　“改革开放之初全国人大有两个授权立法,授权国务院在工商税制方面制定法规。”尹中卿委员说,现行税收有18个税种,全国人大及其常委会立法的只有3个,还有15个税种是依据国务院制定的条例甚至是暂行条例。立法法修改后,原来的授权处于什么地位?15个税种怎么办?需要研究。

　　王明雯委员建议在草案中增加规定:本法生效前已经授权的,应视不同情况收回授权或者继续授权。

　　其理由是:对于之前的授权立法,比如税收立法权授予了国务院,那么对这些授权是否具有溯及力,是收回授权还是继续授权,要作出规定。

　　“不仅税收要法定,收费也应法定。”尹中卿说,现在政府性基金很多都是以红头文件或者地方政府文件确定的,建议草案增加规定,如果没有法律或行政法规的授权,政府规章和地方规章不得设立收费项目。

　　“如果仅仅管住税,而没管住费,公民、法人和企业照样还是负担很重。”尹中卿说,所以要研究落实收费法定原则。

　　严格落实税收法定原则

　　冯淑萍委员说,草案规定了只能制定法律的事项范围,同时规定未制定法律的部分事项可以授权国务院先制定行政法规,并对不能授权的事项作出排除性规定。罪行法定原则和税收法定原则是国际上公认的两大立法原则,党的十八届三中全会决定中提出了“落实税收法定原则”的要求。草案坚持了罪行法定原则,建议增加税收法定的内容,将草案第九条排除性事项修改为“但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利、财产权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。

　　对继续授权也要有限制

　　姚胜委员说,草案规定“发挥立法的引领和推动作用”后,除了特殊又特殊的情况外就不应再有授权规定了。过去强调经过实践检验、条件成熟的再制定法律,现在强调立法的引领和推动作用,有些先行先试的也要立法,都由法律规定,所以授权立法的问题要研究一下,是否可以不再搞授权了。

　　“立法权是宪法赋予全国人大及其常委会的一项重要的、基本的权力。”姚胜说,把这个基本的核心权力授权出去是否合适,还需要论证。即使要保留授权规定,也应进一步完善。如草案规定“授权期限不得超过五年,但是授权决定另有规定的除外”,建议将“但是授权规定另有规定的除外”一句删去,何况草案还有继续授权的内容。同时,建议对继续授权的内容予以细化,继续授权可授几年要作规定,第一次授权只能五年,对继续授权也要有限制。对继续授权能够续几次也要规范,可续一次还是多次应予明确。

　　草案规定,授权立法事项,经过实践检验,制定法律条件成熟时,由全国人大及其常务委员会及时制定法律。

　　姚胜建议,对“条件成熟”应有界定,否则人为因素就会起很大作用。如果过了十几年甚至几十年还说条件不成熟,恐怕不妥。

(来源:法制日报)