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养老金“并轨”后的“公平”新命题

张维炜

2015年03月23日16:32    来源:中国人大杂志     手机看新闻

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随着中国社会老龄化步伐的加速,“老有所养,老有所依”已经成为关乎国民幸福指数的重要指标。近年来,中国在促进养老保障体系的公平发展路线愈发清晰:2012年年底,实现城乡居民社会保障体系的“全覆盖”;2014年2月,新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度……

从无到有是一个令人欣喜的巨大跨越,从有到优、从不均衡到全公平覆盖,则需要更大的改革魄力和担当。就在羊年新春前夕,《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》由国务院发布,纠结数年的改革坚冰终于被破除,标志着养老金“双轨制”时代正式终结。

但这一改革在落地的同时,养老保险顶层设计的其他方案,比如养老金全国统筹、社保资金投资运营等,仍在进行当中。因此,希望以此为契机,推动中国养老保障体系建设在公平和科学方面谋求更大的突破,成为人们的共同期待。

改革成本需有长远制度安排

长期以来,机关事业单位与企业之间在退休人员养老保障方面实行“双规制”一直为公众所诟病。据全国人大财经委调研组的问卷调查结果显示,49%的被调查者对机关事业单位职工退休金与企业职工养老金差距大表示不满。在调研中,各地也反映“双轨制”是之前社保制度不公平方面的突出问题。

“此次并轨改革方案的核心要义在于机关事业单位采取了与企业一样的社会养老保险制度,其工作人员必须承担与企业职工一样的缴费义务,采取的是相同的统账结合财务机制,实现的是同样的待遇计发办法。”在全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成看来,这次改革不仅是我国社会养老保险制度走向统一的关键性一步,也是整个养老保险制度向公平方向迈进的尤为重要的一步。

养老金“并轨”之后,机关事业单位养老金的钱从哪里来是首要现实问题。据了解,20世纪90年代初开始启动的企业养老保险制度改革,就产生了巨大的“改革成本”,而消化这个成本花费了非常长的时间。

官方统计,机关事业单位现在在职职工3000多万人,退休人员1500多万人。按照新规,尤其是在保证工资待遇水平不降低的情况下,这无疑是一笔庞大的改革支出。而且,原来财政只给退休者发养老金,并轨后要给所有人缴纳养老金,这无疑会给地方财政带来严峻考验。

对此,国家人力资源和社会保障部副部长胡晓义在近期举行的新闻发布会上说,改革后,资金的需求量确实很大,但多年改革已摸索出可行的路径,就是把集中的问题分散来处理,用时间的推移逐步解决这个问题。他表示,实际上,现在养老保险的基本制度模式是现收现付,部分积累,主要是代际赡养的模式,工作的一代缴费来供养已经退休的一代。

“随着老龄化程度的加剧,未来的负担会越来越重,这需要长期的制度安排。”胡晓义说,就现实财政能力而言,完全可以安排好在职职工缴费和退休人员养老金发放。但对长远的资金平衡问题,则要积极采取有效措施妥善解决。

多重矛盾仍待化解

机关事业单位养老保险并轨,既有利于公平,又扩大了社会保障的覆盖面,意义不言而喻,但是后续必然会涉及一系列相应配套措施的完善。谈到后续的制度跟进,胡晓义回应称,养老并轨不是单个的点,而将是一个非常复杂的工程,除了涉及机关事业单位内部的工资制度完善、如何与养老制度相衔接,对外还将关系企业职工、其他社会群体,如城乡居民养老保险和低保家庭如何考虑等。

因此,机关事业单位养老保险制度改革遵循了“一个统一、五个同步”的基本思路。

具体而言,“一个统一”就是机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,在此基础上,形成城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台,并可相互衔接,从而构建起完整的城乡养老保险制度体系。“五个同步”为机关与事业单位同步改革;职业年金与基本养老保险制度同步建立;养老保险制度改革与完善工资制度同步推进;待遇确定机制与调整机制同步完善;改革在全国范围同步实施。“五个同步”突出了改革的系统性和协调性,综合平衡前后左右的各种关系,有助于形成社会共识,保证改革顺利推进。

那么改革后,企业等城镇从业人员与机关事业单位养老金之间的差距是否会随之缩小呢?全国人大常委会委员杨震十分关注改革能否实现预期的公平效果。他表示,根据“一个统一、五个同步”的办法,二者未来的差距很大程度上取决于职业年金的缴纳情况,表面上看,没有问题,是更公平的。但是有的企业建立了企业年金,有的没有,而且企业之间经营情况千差万别,为职工缴纳年金的多少不一,这是否又会造成新的不平衡和不公平?杨震认为,国家应对此重视,并出台新的政策,使得这一新矛盾得到缓解。

郑功成则表示,就基本养老保险金而言,机关事业单位改革后,养老金的待遇水平必定要低于现有的退休金水平,但如果同步发展职业年金,总体养老金水平应当不会下降。同时他认为,如果企业职工不能普遍建立企业年金,机关事业单位工作人员改革后的养老金总体水平仍然会因职业年金的普遍性而偏高,但两者之间差距必定不断缩小,这将是一个不可逆转的、渐进的过程。

前不久,人社部有关负责人透露,今后国家将逐步建立覆盖机关、企事业单位退休人员和城乡居民的基本养老金正常调整机制,根据物价变动、职工工资增长、收入水平提高等情况,并兼顾基本养老保险基金承受能力、财政负担能力等因素,统筹考虑各类人员的基本养老金调整。

以“并轨”为契机,推进改革深入如今,饱受诟病的养老金“双轨制”即将退出历史舞台,此前养老保险不公的主要矛盾将得到缓解,但是在诸多业内专业人士看来,要推动改革的深入,任务依然十分艰巨,不仅需要中央政府下大决心,还要有大智慧。

2014年年底,中国社会科学院发布的年度《中国养老金发布报告》更是指出,现在是中国养老保障制度全面深化改革最困难和最敏感的历史时期。报告称一方面,中国养老保障制度正处于财政补贴最多的历史时期。另一方面,中国养老保障制度还处于制度参数调整、制度结构改革、各子制度必须尽快建立的三项任务叠加和交织的巨大压力之中。

其中,在众多难题中,养老金体系统筹层级低的问题尤为突出。全国人大常委会委员乌日图2014年曾带领全国人大财经委调研组前往陕西、广东、福建等多地调研城乡社会保障体系建设问题。调研的结果表明,如果真正按照养老金在全省范围内统一调剂使用这一条件来进行衡量,只有6个省(自治区、直辖市)实现了省级统筹,分别是北京、天津、上海、西藏、青海、陕西。“现在各项保险的统筹层次都比较低,其中基础养老保险基金的问题尤为明显。”乌日图委员说。

2010年我国公布的社会保险法明确规定基本养老保险基金要逐步实现全国统筹,十八届三中全会决定也明确提出了基础养老金要实行全国统筹。“十二五”规划中也作出了安排,现在距离“十二五”规划的完成只有不到一年的时间,乌日图、郑功成等委员纷纷建议国务院能在2015年尽快拿出一个明确的全国统筹方案,如期完成基本养老保险基金全国统筹的目标。

养老保险的缺口问题同样是社会民众普遍关注的重要问题。在2014年年底全国人大财经委《关于统筹推进城乡社会保障体系建设情况的调研报告》显示:2013年,全国有19个省份出现了当期职工养老保险基金收不抵支的情况,缺口1702亿元,需要由中央财政补助。有13个省份则收大于支,基金结余共4042亿元。“从全国整体情况看目前没有缺口,但10年、20年以后会怎么样?”全国人大常委会委员辜胜阻认为,养老金的缺口有一个很重要的参数和变量是跟人口老龄化有关。从养老的角度看,现在是三个在职人员养一个退休人员,预计到2030年时,这个比例就变为两个在职人员养一个退休人员,“如何应对一定要有长远的思考。”辜胜阻强调。

“应尽快促进多层次社会保障体系的建立。”郑功成希望借机关事业单位养老金改革的春风,能够把基本养老保险、职业年金和企业年金的多层次制度同步发展起来。他认为,除此以外,整个社保体系必须同步推进,政府主导的社会保障,劳资分责的社会保险和社会化的社会福利,以及社会福利、慈善事业都应当得到全面发展。郑功成说,只有调动社会各个方面的积极性,不断壮大社会保障的物质基础,这个制度才能更多地造福于人民。(文/本刊记者张维炜)(来源:中国人大杂志)

(责编:谢方一(实习生)、刘茸)

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